北京市通州区

北京城市副中心行政复议规范化建设的
探索与实践

近年来,通州区立足北京城市副中心法治政府建设,充分发挥行政复议化解、监督、救济职能,以机构改革为契机,全面开展行政复议规范化建设,科学设置规范化目标任务、基本原则、方式方法,实现通州区行政复议体制从无到有、从有到优的跨越式发展,在服务经济社会发展、推动政府依法行政、维护人民合法利益中发挥了重要作用。2020年,行政复议规范化建设获得中央依法治国办第一批全国法治政府建设示范项目命名。

行政复议规范化建设研讨会

一、通州区行政复议规范化建设的背景

行政复议被誉为法治政府建设的晴雨表和助推器,对于实现《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》确立的“到2020年要基本建成法治政府”的目标要求,具有重大意义。通州区开展行政复议规范化建设主要基于以下几点考虑。

(一)推动行政争议实质性化解助推副中心建设的需要

通州区作为北京城市副中心,法治政府建设水平对首都法治环境建设具有重要意义。通过开展行政复议规范化建设,能够有效推动行政争议实质性化解,妥善解决一批副中心发展建设过程中大规模征收棚改、拆迁拆违、疏解整治促提升等重点工作产生的行政争议,尽量减少“久拖不决、久化不决、久治不绝”等城市发展中的“梗骨”问题,有助于发挥复议在“治未病”、“治已病”、“治久病”方面的重要作用。

(二)多年扎实工作为复议规范化建设打下坚实基础

通州区行政复议规范化建设厚积薄发,在全市取得“五个率先”:即全市率先发布《通州区行政复议报告(1999-2017)》和《通州区行政复议应诉十大典型案例》;全市率先出台《通州区关于实行行政复议“三公开”制度的意见》,推行“阳光复议”;全市率先在街乡镇层面设立行政复议接待咨询分中心,实现复议渠道进一步畅通;全市率先出台《行政复议规范化建设工作方案》,系统提升行政复议质效水平;全市率先完成复议接待室空间标准化建设。一系列创新举措,让通州区行政复议的社会知晓率和认同度进一步提高,行政复议办案质量和水平也逐步增强,行政复议面临转型升级的内在需求。

(三)全国法治政府示范创建为行政复议提出新要求

2019年,中央依法治国办第一批法治政府示范创建工作正式启动,活动指出“以创建促提升,以示范带发展”,要求各地区“以开展示范创建活动为契机,深入总结本地区法治政府建设的成绩和问题,摸清制约法治政府建设进程的‘难点’、‘痛点’和‘堵点’”。通州作为北京城市副中心,严格落实中央关于法治政府建设的要求,主动将行政复议规范化建设作为申报内容,力求积极总结多年工作经验,形成“副中心范式”,为全国法治政府建设提供副中心样本。

(四)顶尖团队全程参与做好理论研究先行

通州区坚持“理论在前”,先后开展“通州行政复议20年工作研究”、“通州区复议规范化建设”、“副中心立法调研”等三大理论课题研究,为全面推行复议规范化建设奠定基础。2019年,通州区司法局积极引进国内顶尖科研团队参与通州区行政复议规范化建设,邀请中国政法大学法治政府研究院、著名行政法学专家率领专业团队全程参与示范创建活动,推动规范化建设在实践层面的转化。专项工作推动过程中,得到司法部、北京市司法局等上级部门以及国内顶尖专家的关心关注。司法部行政复议与应诉局局长、综合处处长、北京市司法局行政复议综合处处长、北京市司法局法治调研处调研员等上级部门领导全程参与、亲自把脉;中国行政法学的创始人和带头人、中国政法大学“终身教授”先后两次亲自参加项目论证,现场指导;一大批著名法学专家参与论证研讨。上级部门和专家参与,确保了改革方案的专业性、前瞻性、可行性。

二、通州区行政复议规范化建设的创建过程

2019年,在北京市委全面依法治市委员会、北京市司法局、通州区委、区政府的指导下,通州区司法局以机构改革、全国法治政府示范创建、基层社会治理为契机,积极组织相关力量参与全国示范创建工作。

6月21日,区委全面依法治区委员会正式成立,规范化建设纳入区委全面依法治区工作,组织领导进一步强化。

7月29日,通州区行政复议规范化建设的“专家建议稿”正式形成,重点征求了30余名专家学者的意见建议,并上报至北京市司法局、司法部等部门进行把关。

8月初,区政府“征求意见稿”正式形成,并面向全区70余家单位征求意见,后经政府常务会、区委常委会分别专题研究,8月22日,以区政府办名义正式印发《通州区全面推进行政复议规范化建设工作方案的通知》,在全区范围内正式开展行政复议规范化建设。

9月6日-7日,司法部“行政复议规范化建设研讨即疑难案件分析会”在通州区召开,全国20多个省、市、地区参会,通州区司法局针对“行政复议规范化建设经验”做了专题汇报,得到司法部和与会单位的高度认可,13家新闻媒体对会议做了报道,“副中心范式”在初步形成。

10月,通州区正式以“通州区法治政府”、“行政复议规范化建设”为题,向北京市全面依法治市委员会提出创建申请。经北京市初审,最终以“行政复议规范化”建设为题,推荐至中央全面依法治国委员会参与示范创建活动。

12月12日,全国法治政府示范创建专家团队莅临通州区对行政复议规范化建设进行实地核验。

2020年1月4日,通州区正式参与中央依法治国办现场答辩。

2020年7月31日,经过省(市)级初审、第三方评估、人民群众满意度测评、实地核查、社会公示等多个环节评审,通州区行政复议规范化建设最终获得中央依法治国办第一批全国法治政府建设示范项目命名。

“行政复议规范化建设研讨即疑难案件分析会”在通州区召开

三、行政复议规范化建设的亮点内容

(一)突出政治引领。通州区始终坚持党委政府领导推动行政复议规范化建设。在全面依法治区工作中,将行政复议工作纳入全面依法治区和法治政府建设大局中统筹谋划,实行行政复议工作定期向区委报告制度,落实重大行政复议决定备案制度,自觉接受党委监督。区政府每半年听取一次行政复议工作报告,并专题研究行政复议工作。

(二)科学构建保障体系。通州区行政复议规范化按照“四个规范化”的总体要求,着力构建五大标准体系。“四个规范化”即空间规范化、流程规范化、队伍规范化、信息化建设规范化。“五大标准体系”即坚实的基础保障体系、畅通的复议受理体系、高质高效的审理体系、完善的决定执行体系、标准统一的文书体系,逐步实现行政复议空间、流程、队伍、文书四个方面的规范化,建成全方位、全流程、全时空的行政复议机制。

(三)空间规范化突出复议特色。坚持复议特色的理念,既不搞完全“司法化”,也不搞简单“信访化”,围绕推动争议实质化解,从软、硬两个方面开展空间规范化建设。硬件方面,设置立案接待室、听证室、调解室、审理室、调查分析室、阅卷室、资料室、档案室等十数个功能用房,配备证据展示台、远程视频系统等先进办案设备,满足争议化解的基本需求。软件方面,突出人文关怀,通过暖色系搭配环境、法治文化作品上墙、设置休息等待区等方式,营造“简洁、庄重、温馨”氛围,减少复议对抗,为有效化解行政争议创造条件。

(四)建立“简案快审、繁案精审、简繁分流”工作机制。制定出台《通州区行政复议案件适用简易程序规定》,对事实清楚、争议不大、影响较小的行政复议案件,可以适用简易程序审理,在审理期限、审理程序、审理方式方法等方面进行简化。案情复杂、争议较大的案件可以综合采用书面审理、谈话、实地调查、案审会等方式审理。重大复杂疑难案件审理,要充分听取专家、律师意见。

(五)健全决定作出前后的监督机制。推行拟作出撤销或确认违法决定前向被申请人说明提示制度。加大对行政复议决定书特别是纠错案件决定书执行情况的监督检查力度。实行区政府常务会败诉案件通报制度,督促各单位依法履职。广泛适用行政复议建议书/意见书制度,对行政行为存在的问题加大释法力度,近三年,通州区累计针对信息公开、拆迁拆违、部门执法等多个领域制发行政复议意见书、建议书32份,在倒逼依法行政方面,取得良好效果。

(六)畅通复议渠道打通“最后一公里”。依托各级公共法律服务站,创新推出行政复议接待咨询分中心,主要承担行政复议前的引导、接待、咨询等职能。建立对接机制,实现接待室与各分中心远程业务指导和帮助无缝衔接。

(七)建立行政复议委员会制度。制定出台《行政复议委员会工作规则》,强调在全区重大疑难案件审理过程中,要高度重视专家、学者、律师等的意见建议,对专家意见不被采纳的要说明理由。

四、行政复议规范化建设的取得的成效

(一)实质化解行政争议,主渠道地位进一步巩固。在副中心大建设大发展背景下,拆违量、执法量位居全市前列,但行政复议案件总量不高、总体稳定且与区法院同期行政诉讼案件量基本持平;近三年败诉率在15%左右,群众对复议满意率维持在98%以上,且无被信访投诉举报现象发生。

(二)规范指引作用得到加强,政府法治进程加快推进。“依法应议”得到高度重视,100%的重点单位,邀请了专门的法律顾问参与行政复议答辩,水平也逐渐提高。越来越多的行政执法机关在重大行政决策、规范性文件制定、重大行政执法、应议应诉等方面选择首先听取法制部门意见建议,从源头规范行政行为。越来越多的行政执法机关善于从典型案例、复议决定中汲取经验教训,掌握行政执法规律和方法,各行政机关执法水平大幅提升,行政复议倒逼作用显现。

(三)为相对集中的复议体制改革打下坚实基础。通过规范化建设,通州区在机构设置、人才储备、物资保障、流程规范等方面有了较大的提升,复议体制机制逐步走向正规化,为下一步相对集中复议体制改革打下坚持基础。

五、行政复议若干问题思考

通州区行政复议规范化建设虽然取得了一定的成绩,但距离主渠道作用的彰显和人民群众的期待,还有一定的差距。具体表现为五个方面。

一是复议定位不清带来社会公信力不足等问题。对行政复议的定位争论,由来已久,在一定程度上影响到复议制度运行的现实效果。行政复议本质上兼具“行政”和“司法”的双重属性,前者强调行政机关内部的层级监督,后者是确保复议公平公正的应然属性。二者应当互为补充,更好发挥复议制度优势。但一方面,行政复议体制自带浓厚的行政色彩,层级监督不彻底;另一方面,群众对“官官相护”有天然的警惕和不信任,在一定程度上影响社会公信力。虽然,相对集中的复议体制改革已经拉开序幕,但改革效果尚需时间验证。建议在复议法的修改中,结合改革情况,从立法层面厘清复议的功能定位,从复议人员、复议程序、复议决定等方面加强独立性和权威性,全面提升社会公信力。

二是复议队伍职业化发展成为掣肘之力。《行政复议法》关于“初次从事行政复议人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”的硬性要求,进一步强化了复议人员的专业性,为复议队伍职业化发展奠定良好的制度基础。但在实际运行中,各行政复议机关很难达到这一硬性标准。与同等条件的初任法官相比,“晋升渠道不宽”、“职业荣誉感不强”、“工资待遇不高”成为难以吸引高素质人才队伍的主要原因。“招不到、提不了、留不住”成为复议队伍的无奈现状。建议试点“行政复议官”制度,从行政复议官序列、条件、职权、职责、待遇、奖惩、进退等方面进行规范,形成行政复议人员的职业化体系。

三是复议化解行政争议“主渠道”作用不突出。一方面,“小复议、中诉讼、大信访”的格局没有得到根本性扭转,群众“不愿复议、不会复议、不敢复议”等问题突出。另一方面,在推动行政争议实质化解上,相关制度尚不健全,行政调解和解范围、力度、方式方法还需要进一步探索。

四是行政复议信息化程度不高。全国尚未形成“智慧复议”的办公平台。全流程的线上办案系统尚未建成,接待、立案、审理、决定、送达、执行、监督、问责、评价等线上流程尚未形成闭环;线上咨询、受理、送达、调查、调解等便民利民措施仍需进一步提升;基于复议案件的大数据分析、研判、预警等功能尚未实现。建议进一步加强信息化的顶层设计,坚持“自上而下”的推动方式,避免地方各自为政,过度建设。

五是相关制度还需进一步提升。规范化建设非一蹴而就需持续加强。通州区虽然基本建成行政复议规范化,但规范化本身所规定的一系列制度、机制建设,需要持之以恒推动完成,也存在评估和调整的问题,达到理想状态需要一个过程。与复议相关的行政诉讼、信访、调解等多元纠纷化解机制的内部协同机制需要进一步提升。

办案人员就具体案件与一方当事人谈话

六、关于行政复议规范化建设的下一步打算

进一步强化复议“主渠道”作用。将行政争议实质化解作为规范化建设重要内容之一,纳入全区社会治理体系和治理能力现代建设中统筹考虑。充分发挥区行政争议调处中心、复议接待咨询分中心功能,进一步健全案前、案中、案后、诉前纠纷化解机制,充分发挥复议化解行政争议“主渠道”作用。

全面助推法治政府建设。持续发挥行政复议对行政执法规范指引和监督作用,通过复议大数据,加强对执法共性问题的研究、分析和预判。进一步规范行政复议“三公开”,倒逼依法行政。坚持服务副中心经济社会发展,积极稳妥办好涉及疏解整治促提升、违法建设治理、征收拆迁、政府信息公开等领域案件,为副中心建设保驾护航。

完成相对集中的行政复议体制改革。按照司法部“整体部署、分步实施、地方先行”的工作要求,持续落实《关于全面推进行政复议规范化建设工作方案》,按照“四化”总体要求,完善“五大标准体系”,进一步健全配套工作机制,发挥复议监督功能,加强保障和监督。

加强对的宣传报道。充分利用报刊、网站、微博、微信等新闻媒体,广泛宣传通州区法治政府示范创建的动态、成效和经验,努力把行政复议规范化建设项目打造成副中心法治政府建设的“金名片”。

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