浙江省湖州市吴兴区

多措并举纵深推进诉源治理
奔赴社会治理“善治”目标

一、背景与起因

党的十九大以来,在新时代中国特色社会主义思想的指引下,在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化战略进程中,中国社会治理领域发生了深刻变革,构建“全民共建共享的社会治理格局”成为中国新时代社会治理的发展方向和基本格局。

随着中国经济社会进入转型升级的发展新阶段,社会关系和社会利益日益错综复杂,由此衍生出的矛盾纠纷逐步增多,如何创新构建高效且相对稳定的社会矛盾纠纷化解体系,以满足社会解纷的现实需求成为社会治理的重要内容。社会矛盾纠纷化解体系是由两部分构成:一是解纷供给;二是解纷需求。首先,目前中国社会的解纷供需存在失衡的现象,主要矛盾为:一是诉讼案件数量激增,司法资源出现“供不应求”;二是非诉渠道整体上分流纠纷能力有限,非诉解纷体系的潜能未被完全激发,实际解纷效果欠佳;其次,当前中国的司法供给存在短板,主要表现为:一是诉讼内的人案困境难以突破;二是民商事案件生效裁判难执行;三是诉讼终结不服判案了事未了。最后,人民法院自身发展亦已初显瓶颈,当前,法院案件大幅上升的态势没有得到根本改变,浙江作为经济大省以浙江法院为例,2019年浙江全省各级法院新收各类案件达到176.8万件,办结179.3万件,法官人均结案345.8件,同比增加30.9件,各项办案指标继续保持在全国前列。法官办案压力大,长期超负荷工作已经成为法院工作常态,这一方面导致优秀法官流失、队伍被压垮;另外一方面,降低了案件审理的精细化、标准化与规范化程度,办案质效无法得到切实保障,最终损害司法公信力。

二、做法与经过

为深入贯彻党的十九大精神和新时代中国特色社会主义思想,坚持和发展新时代“枫桥经验”,有效破解案多人少突出难题,不断满足人民群众日益增长的多元化纠纷解决需求,积极打造共建共治共享的社会治理格局,浙江省高级人民法院于2019年11月提出了多措并举破解案多人少矛盾的若干意见,并将开展与深入推进诉源治理工作作为破解案多人少困局的重要突破口,湖州市吴兴法院以“点线面”结合的方式多措并举纵深推进诉源治理工作。

1.整合优化资源,以基层法庭承建制入驻式参与基层社会治理

吴兴法院统筹各方力量,整合优化资源,于2019年11月份在织里镇社会治理综合服务中心设立织南审判庭,并已开始实质化运行。一是实现审判庭标准化建设,保障实质化运行。织南审判庭内设有诉调对接中心、标准法庭、办公室等基础设施,并选派员额法官团队长期入驻办公,为实质化运行提供设施保障与人员保障。二是对接其他解纷力量,整合解纷资源。织南审判庭与入驻在社会治理综合服务中心的其他社会调解力量对接协调,实行无差别收案,收案后遵循繁简分流、快慢分道的分流原则进行现场分流,特别是针对当地童装产业衍生纠纷集中的特点,借助劳资纠纷调委会、市场监管部门、童装协会等力量,提高诉前化解率,而对于诉前调解无法化解的案件,则借力基层网格员协助法庭开展送达,及时安排庭审,就地审结。三是助力执行有优势,案结事了显效果。审判庭内还设有“驻庭执行”工作室,派驻执行团队,借力前述网格送达等举措,发挥地缘优势,督促当事人自动履行,提升案件执结效果。织南审判庭的实质化运作,率先实现了全省首家基层法庭承建制入驻辖区的社会治理综合服务中心,实现矛盾纠纷“最多跑一地”的一站式化解,以满足人民群众对于纠纷解决的便捷、高效的现实需求。

2.联合南太湖公证处,构建公证参与诉前调解机制

吴兴法院以公证参与诉前调解为纵深推进诉源治理工作的切入点,建机制、搭平台、聚合力,取得初步成效。公证参与诉前调解机制试点法庭——康山法庭,2019年的民事可调撤率更是达到了87.9%,诉前纠纷化解率达42.6%,均远高于全省平均11.9个百分点和21.5个百分点。一是巧借东风,确定合作框架。在最高院与司法部联合开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作,并将浙江纳入试点范围的顶层设计之下,吴兴法院与南太湖公证处联合从理论层面和实践层面探讨、调研公证参与诉前调解的合理性、可行性及优缺点,在充分调研研究的基础上确定合作框架,即将公证参与诉前调解的范围初步确定为,从符合条件的家事纠纷和不动产纠纷逐步过渡到其他民商事纠纷。二是保障现行,解决后顾之忧,首先为落实人员保障,首批聘任7名在职公证员为调解员,实行按月轮岗、驻点法院参与调解,保证其履职不断流;其次是落实设施保障,在康山法庭设置独立的公证调解室和公证员办公室,配齐外部门牌、内部标识以及各类办公设备,并保障公证调解员的门禁出入、就餐交通;最后是坚决落实经费保障,制定并实施业绩考核奖励机制,参照人民调解员的奖励标准向成功调处案件的公证调解员发放奖励经费,同时向区财政申请专门经费,用作公证调解员业绩考核专项奖励。三是且行切改,完善流程机制。首先,为使公证调解员在诉前调解中发挥专业优势,以取得更好的解纷实效,吴兴法院明确公证员参与诉前调解必须由员额法官进行岗前培训,侧重于对公证员角色转化、工作责任心、廉洁意识等方面素质的培养;其次,制定公证调解三步流程:第一步,从受理案件中分流出法律权利义务关系相对简明或涉诉标的较小的案件,引导当事人至公证调解室调解;第二步,公证员阅卷后组织双方调解;第三步,对成功调处的纠纷,由公证员整理出结果,出具调解协议;调解不成的,梳理阶段性成果,列明案件争议焦点及已经形成共识部分,报告法院,为后续司法程序开展提供参考,提高司法效率。最后加强对公证员的业务指导,安排员额法官担任调解顾问,随时提供个案咨询指导,提升公证调解员对法律的理解与适用能力。

3.立足网格片区,建立理法官工作室参与诉前纠纷化解

吴兴法院为贯彻落实湖州市中级人民法院构建矛盾纠纷化解“三维模式”,深入推进诉源治理的要求,主动担当作为。一是立足实际设立工作室,定点联系明确责任。在辖区内的高新区、各乡镇(街道)46个片区网格工作站建立“理法官工作室”,该工作室实行对口联系制度,明确责任片区,由46名员额法官、法官助理分别联系46个片区,定期驻点。二是对接基层解纷力量,打通最后一公里。驻点的员额法官与法官助理积极参与片区的诉前纠纷化解,解答疑难法律问题,并充分对接网格员、人民调解员等基层解纷力量,构成“三员”模式,通过发挥纠纷排查、指导调解、司法确认、现场调解、巡回审判、法律咨询、法治宣传等职能,深入践行“村巷法官”制度,打通司法服务群众“最后一公里”,从源头预防和减少社会矛盾纠纷的发生。三是设立科学考评机制,提升基层治理能力。将员额法官、法官助理承担的诉前调解、司法确认等工作纳入考核评定,确保工作室常态化、高效化运行,助力“无讼无访村(社区)”建设,推进区域基层治理现代化。

4.发力推进两个一站式服务建设

吴兴法院常溪法庭正式成立并整体入驻吴兴区矛调中心,积极助推“信访打头、调解为主、诉讼断后”的矛调中心建设。一是凝聚合力,助推一站式诉讼服务平台建设。坚持多部门协同,加强部门间协作,助力“最多跑一地”改革;二是诉调对接,助推一站式多元解纷机制建立。以矛调中心为平台,派驻一名在编干警配备一名书记员,将诉前调解案件统一分派至中心内19名专职调解员,并通过示范调解、座谈等形式规范诉前调解过程及条文书写等;推进类型化调解,对交通事故、婚姻家庭、物业纠纷、金融纠纷等实行分类调解,并相应分派给有相关经验的专职调解员,有针对性地整合调解资源,提高调解效率,引入司法确认机制,通过理法官工作室及常溪法庭的员额法官对调解成功案件及时确认,打造公证调解品牌优势,邀请调解专家常年驻点调解。截至9月4日,已分流诉讼案件967件,成功调解645件,调解率达到66.7%。切实将矛调中心打造成集纠纷受理、分流化解、分析研判为一体的一站式平台。三是诉讼断后,守护公平正义的最后一道防线。常溪法庭成建制整体性入驻,共有3个审判团队共计12名工作人员,管辖案件为吴兴区道路事故案件及高新区范围内案件;完善繁简分流机制,对调解不成的案件实行“线上+线下”相结合的分案制度,以线上分流为主,线下分流为辅,实行简案快审,繁案精审。

三、探讨与评论

吴兴法院在取得上述诉源治理工作成效的同时也清醒地认识到,随着诉源治理的纵深推进,工作面临着不少的问题。

1.解纷供给侧配置不够合理

解纷供给侧包含着解纷组织、调解人员、经费保障等方面的内容。目前,从吴兴法院辖区的具体情况来看,首先,解纷组织并未形成多部门、多层面的组织体系,尤其是在纠纷矛盾多发领域,如企业用工、建筑、医疗等行业缺乏专业解纷组织。其次,调解员队伍也存在配置不完善的问题,如大部分乡镇街道没有专职的调解员;调解组织、仲裁机构中兼职调解员占了绝大多数;驻院驻庭的调解员则存在年收入低、流动性大、年龄偏大、法律知识结构老化等问题,这些都直接导致调解队伍管理困难、稳定性差,从而使得非诉解纷机制难以发挥出应有的效用。最后,经费保障来源不统一,缺乏多层次多样化保障体系是制约吴兴区诉源治理工作开展的一大瓶颈,目前吴兴区尚未将诉源治理工作经费纳入同级部门经费预算,解纷工作难以有效推进。

2.多元解纷未形成“漏斗形”层级递减模式

法治社会应当具有矛盾消化和自我修复能力,所有涉法涉诉问题从一开始就涌向法院并不是法治的应有状态。社会矛盾纠纷也并非都适合通过诉讼途径化解。越是接近纠纷产生的源头,化解的难度越小。这也是开展诉源治理工作的重要认识基础。因此,良性的解纷层级是基于纠纷的属性特征以及解纷主体的职能定位,形成纠纷由多到少、由简单到复杂逐级递进,类似于“漏斗形”层级递减的化解结构。然而,吴兴法院辖区内的诉讼与非诉解纷比例呈现出的近乎为“平行式”的结构趋势,且由于区矛盾多元化解中心处理的纠纷类型单一,致使其他不同类型的纠纷大量原路返回至法院,不断在解纷后端沉积,调处率不高,影响诉源治理工作的成效。

3.行政争议领域非诉解纷实质化运作偏弱

目前,对行政争议的诉前过滤环节稍显薄弱,特别是在当前的疫情防控的特殊时期,在应对因行政机关为防控疫情而实施的行政强制、行政处罚、行政争议等提起的行政争议时,解纷体系未能发挥较为理想的作用,专业性与及时性都显出不足之处,未能推动行政争议的实质化化解。

4.法院内部部分干警认识不足

就吴兴法院内部而言,部分干警尚为适应新形势新环境,不少干警还置于传统办案的思路中,不能很好地从末端处理社会矛盾的过程中发现前端治理中带有普遍性、趋势线的问题,对诉源工作中出现的新情况研判能力不足,影响着诉源工作的整体推进。

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