浙江省宁波市

“警调衔接”机制建设

        一、宁波市“警调衔接”工作基本做法

近年来,全市公安机关积极创新发展新时期“枫桥经验”,充分发挥公安行政调解、司法调解和人民调解的工作优势,积极主动协同司法部门推行公安行政调解和人民调解相互联动的机制建设(即“警调衔接”机制建设),有效调处各类矛盾纠纷,促进了社会和谐稳定,取得了良好的法律效果和社会效果,显示了“警调衔接”机制的独特优势和旺盛活力。全市以派出所和乡镇(街道)人民调解委员会对接工作为重点,采取派驻式开展调解工作,目前,全市155个户籍所全部建立调解工作室,占全部派出所(177个)的90.2%;全市44个警务站全部建立调解工作室、615个警务室均建立调解工作室(区域)。市局立足本职,强化综合调处,借势借力,充分整合辖区村委治保干部和司法所等力量资源,齐抓共管,突出各类纠纷的日常排查和源头化解,深入推进“警调衔接”工作机制建设,全面加强矛盾纠纷化解工作,有效维护辖区治安稳定。2019年,全市通过“警调衔接”机制共成功调处矛盾纠纷2.7万余起,调处成功率达98%以上。

警务人员合影

(一)建立两级衔接机制。市局《关于进一步改进和加强新形势下派出所工作的实施意见》要求把大力推进“警调衔接”作为优化派出所勤务机制、切实为派出所减压减负的重要措施,不断强化领导保障、硬件保障和人员保障。2013年8月,市公安局、市司法局联合印发《关于在全市全面推行“警调衔接”机制建设的工作意见》,对公安行政调解和人民调解对接联动作出总体安排,2018年,两家单位又联合下发了《进一步深化完善警调衔接工作机制的意见》。人房管理支队对各地开展“警调衔接”工作情况还进行了专项督察。在各级党委政府领导下,由各县(市、区)公安局分管局长、派出所长负责,公安、司法行政部门各司其职、密切配合,建立公安行政调解、司法调解、人民调解相互衔接、良性互动的矛盾纠纷调处机制。全市“警调衔接”实行两级衔接机制,即公安派出所与乡镇(街道)人民调解委员会衔接,警务站(室)与村居(社区)人民调解委员会衔接,重点抓好以派驻式为主的公安派出所与乡镇(街道)人民调解委员会衔接工作。派驻式由乡镇(街道)人民调解委员会在当地公安派出所设立“人民调解工作室”,派驻人民调解员常驻开展矛盾纠纷调解工作。联动式由村居(社区)人民调解委员会与警务站(室)联合开展矛盾纠纷调解工作,调解地点一般选择在村居(社区)社会服务中心、警务站(室)或辖区其它合适场所。派驻式、联动式两级对接机制推进顺利,运作正常。

(二)严把三道工作流程。针对“警调衔接”工作在受理、取证、移送、交办等环节可能出现纰漏的问题,制定了先期处置、分流调处、后续处置三个层面工作要求。一是先期处置。派出所接到群众110报警后即开展先行调解,及时固定搜集相关证据。其中属于民事纠纷的,及时告知当事人到公安派出所“人民调解工作室”调处或通过民事诉讼途径解决纠纷。二是分流调处。对可以调解处理的现行治安案件、适用和解的刑事案件中民事赔偿纠纷和其它当场难以调解的各类纠纷,严格依法调处。当事双方愿意调解的,处警民警在依法做好调查取证后,填写《矛盾纠纷移送单》,报派出所负责人审批后,移交驻所“人民调解工作室”调解。三是后续处置。对可以调解的治安案件和适用和解的刑事案件中民事赔偿纠纷,调解成功的,由责任民警及时办理相关手续;调解不成的,责任民警要及时报请终止调解,依法予以处置,并告知当事人可以向人民法院提起民事诉讼。其他民间纠纷,调处成功的,由人民调解员及时办理相关手续。从专项检查情况看,先期处置、分流调处和后续处置三道工作流程总体上得到较好执行。

(三)建立四项调解制度。一是建立公开调解制度。对外公开“人民调解工作室”工作职责、工作流程、相关法律法规和调解人员基本情况,方便群众上门办事,接受群众和社会各界的监督。二是建立岗位责任制度。按照“警调衔接”机制有关要求,配套出台纠纷排查预警制、先行调解制、现场取证制、移交督办制、办结报告制等一系列规章制度,并视情选择部分制度上墙。三是建立档案管理制度。各“人民调解工作室”均采用《案件受理登记本》登记,案卷制作统一采取全市人民调解案卷统一模板。四是建立调解统计分析和报告制度。强化“人民调解工作室”日常运行的督促,及时掌握各类矛盾纠纷调处进展,定期、不定期分析研判工作情况。对于一时无法调处的重大疑难矛盾纠纷,第一时间向领导或上级部门汇报,并依照相关工作规程,及时移送职能部门依法处置,以避免矛盾纠纷的扩大和激化。

(四)落实五项保障措施。一是加强组织保障。各县(市、区)均建立领导小组或专门工作班子,统筹指导、协调“警调衔接”的推广落实,通过定期召开联席会议、工作例会等形式,认真研究落实各项工作。县(市、区)公安局与县(市、区)司法局以及公安派出所与乡镇(街道)司法所各明确1名领导,共同负责本级的调解衔接、工作协调、业务指导和日常管理等工作。二是强化硬件保障。参照人民调解委员会建设标准和《宁波市人民调解工作规范建设实施意见》工作要求,规范化设置“人民调解工作室”的硬件、标志和标识。对派出所已经设立的治安调解室,统一调整为“XX乡镇(街道)人民调解委员会驻XX派出所工作室”,并建立24小时响应制度,条件允许的还实行24小时值班制度。三是强化人员保障。专职调解员由各乡镇(街道)聘用,并由乡镇(街道)人民调解委员会发给聘用证书,公安、司法部门给予业务指导,并由派出所直接使用管理。二级以上派出所“人民调解工作室”原则上配备2名以上专职调解员,并视情配备若干名兼职调解员。四是强化经费保障。按照财政部、司法部关于加强人民调解工作经费保障的意见,及时协调当地财政部门将驻所“人民调解工作室”日常经费、调解员经费纳入年度财政预算,确保调解工作顺利开展。五是加强考核保障。以县(市、区)为单位,每季度对调解工作室专(兼)职调解员工作情况进行考核,并将结果列入个人年度绩效考核,最大限度地调动调解员工作的积极性和主动性。

工作人员调解纠纷

二、全市“警调衔接”工作主要特点

(一)起步较早。市局创新社会治理、推动公安行政调解和人民调解相互联动的实践由来已久。2013年8月,在总结各地经验的基础上,市公安局和市司法局联合下发《关于在全市全面推行“警调衔接”机制建设的工作意见》,明确公安行政调解和司法调解衔接方式,制定了工作流程,完善了工作制度,强化了各项保障,在全省率先对“警调衔接”机制运行加以规范。

(二)起点较高。市局领导多次对建立“警调衔接”工作机制建设做出指示要求,确保“警调衔接”工作高起点部署,高标准推进。2015年省厅《公安工作简报》专门刊发了市局“警调机制”建设及成效的经验做法。

(三)充分借力。各地充分发动和依靠群众,整合社会资源,一大批法官、律师、村(居)干部等社会力量驻所开展常态化轮值调解,形成形式多样、特色鲜明的工作模式,打造了矛盾化解的“宁波解法”。目前,全市共有调解员939人,其中专职调解员366人、兼职调解人员673人,1982名村居干部参与联调,并落实调解员“以奖代补”制度,共补助资金100余万元,进一步激发社会力量的参与热情,同时也使“警调衔接”成为化解矛盾的“拳头产品”。原江东分局全面引入律师驻所进行现场法律援助制度,由区司法局协调全区8个律师事务所,共选派19名律师担任兼职调解员,驻所开展“菜单式”调解。宁海全县18个乡镇、街道全部建立了专职调解室,名称统一为“老何说和”,配有专职调解员81名,“老何说和”调解室在宁海家喻户晓,法律效果、社会效果显著;北仑分局新碶派出所实行24小时及时响应制度。

(四)成效明显。大力推行“警调衔接”机制,90%以上的纠纷类警情被分流调处,极大地缓解了接处警压力,有效地解放了警力,受到派出所的普遍欢迎,许多所长由衷评价推行“警调衔接”是从源头上为派出所减压减负。同时,在调解实践中,各地首创了一批调解工作法,涌现了一批调解能手,一大批久拖不决的疑难纠纷成功化解。奉化市公安局大桥派出所民警赵仁达总结出“冷热结合、粗细结合、调处结合、法理情结合”的“四结合”工作法,2006年开始年均办理调解案件150余起,先后获得市县两级多次表彰;宁海桥头胡派出所民警葛主栋注重调解艺术,成功化解了两户村民6年的宅基地纠纷;原江东分局东柳派出所聘请调解能手潘明杰成立全市首家以个人名字命名的“老潘警调中心”,每年调解纠纷300起以上,最高调解标的达5600万元,成功率100%,他的调解事迹曾被中央电视台法制频道等多家媒体专题报道,被授予全市“金牌调解员”称号;象山石浦边防所深化“警调衔接”机制,打造具有地方特色的新时代“海上枫桥经验”,设立“渔业海事纠纷调处中心”,自推行“海上枫桥经验”以来,港区海事、渔事纠纷年均化解360余起,调处成功率达98%,同时与宁波沿海其他5个乡镇的近5000艘船舶确立海上互助、互管模式。

老潘警调中心

三、进一步深化“警调衔接”工作意见

进一步深化“警调衔接”机制建设,是创新社会治理、推进实现宁波市社会治理体系和治理能力现代化的重要举措,是优化派出所勤务机制、为派出所减压减负的基本途径,是维护稳定、化解矛盾、有效减少涉警信访投诉的现实需要。全市各级公安机关和领导干部要把思想统一到市局党委的统一部署要求上来,抓住深化认识这一前提,抓住全面落地这一要求,抓住规范运作这一关键,抓住队伍建设这一根本,进一步推动“警调衔接”工作向更广领域延伸,在更高层次运行。

(一)抓住深化认识这一前提。宁波市建立“警调衔接”工作机制以来,在各级党委政府领导下,公安、司法行政部门各司其职、密切配合,基层公安派出所与乡镇(街道)人民调解委员会对接,社区(村)警务站(室)与社区(村)人民调解委员会对接,形成公安行政调解、司法调解、人民调解相互衔接、良性互动的矛盾纠纷调处机制,有效减少了“民转刑”案件和涉法涉诉信访案件,缓解了派出所工作压力。同时也要清醒地看到,在“三个期”、“四个相互交织”的基本态势没有根本改变的背景下,随着宁波市改革进入攻坚区和深水区,发展进入换挡期,各类社会矛盾纠纷将大量出现,其集聚性、关联性、复杂性、敏感性呈增强趋势,相互交织,程度加深,触点增多,燃点降低,各级公安机关要进一步认识新形势下深化“警调衔接”工作的重要性和必要性,充分发挥“警调衔接”的独特优势,拓展领域,健全机制,强化保障,规范运行,在更高层次、更广领域推动“警调衔接”在维护社会和谐稳定、有效化解矛盾纠纷中发挥更大作用。

(二)抓住全面落地这一要求。按照“因地制宜、分类指导”的原则,灵活采用派驻式、联动式等多种方式,推动“警调衔接”工作在派出所、警务站和有条件的警务室全面落地。深入贯彻宁波市公安局、宁波市司法局《关于在全市全面推行“警调衔接”机制建设的工作意见》([2014]73号),积极争取党委政府重视支持,城区、城镇派出所要实现调解员工作专职化,达到“有调解用房、有调解人员、有调解制度、有工作经费、有机构牌子”的“五有”标准;农村派出所要积极创造条件,积极争取专(兼)职调解人员和调解经费等到位,规定调解员在所调解时间,实现调解工作正常运作。各警务站和有条件的一类警务室,要设有专门的调解工作室,加强与社区(村)人民调解委员会的衔接,采用联动式实现合署办公,调解辖区一般性纠纷;其他警务室根据辖区治安特点和矛盾纠纷实际,因地制宜开展排查化解工作。

(三)抓住规范运行这一关键。要坚持依法调解、公开调解、自愿调解,立足及时化解矛盾纠纷、着力减轻派出所处警压力、有效预防和减少涉警信访案件的发生,严格规范“警调衔接”工作受理、取证、移送、交办等各个环节工作流程,做到处警环节先期化解、取证环节首接负责、移送环节手续严密。严格执行公开调解制度、档案管理制度、统计分析制度、信息反馈制度。统一规范派出所调解工作室机构名称、统一使用调解委员会印章标识和文书格式,建立健全疑难纠纷集体讨论、重大纠纷报告制度,确保纠纷调解到位。要主动加强与基层人民法院的工作衔接,对重大疑难纠纷的调解协议及时申请司法确认,确保调解工作的法律效力。城区和城镇派出所的调解场所要安装视频监控系统,并接入“警务督察平台视频督察系统”备查。

(四)抓住队伍建设这一根本。要努力提高驻所调解员队伍专职化、专业化和社会化水平。日接处警35起以上的派出所调解室专职调解员不少于2名其他城区、城镇派出所调解室专职调解员不少于1名。要加强与街道、社区调解组织的联合,充分借力和谐促进会、“老娘舅”、“老何说和”等专业和民间调解组织,积极吸纳社区懂法律政策、知社情民意、热心调解工作的法律工作者、离退休干部和社会热心人士作为兼职调解员经常性参与调解工作。各派出所要整合辖区调解人力资源,建立调解人才库和专家库,定期开展联系交流。分层级组织开展调解员培训工作,把调解员培训纳入队伍培训工作总体计划,统一规划,分级负责。要严格考核考评,调解员经培训考核合格统一挂牌持证上岗。建立调解考核制度,每年对调解工作室专(兼)职调解员工作情况进行考核表彰,通过科学合理的考核奖惩倒逼调解员的工作责任落实,根据调解工作量和成功率对调解员实行科学管理,考核结果作为评奖评优和绩效奖金的主要依据,最大限度地调动调解员的工作积极性。

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