湖北省潜江市

创新人民调解制度 打造基层治理新格局

潜江是湖北省直管市,位于湖北省中南部、江汉平原腹地,是武汉“1+8城市圈”重要成员,全市国土面积2004平方公里,户籍人口104万,境内辖1个国家高新技术产业开发区、6个国有农场、16个镇(街道),素有“水乡园林、曹禺故里、能源新城、龙虾之乡”的美誉,获评全国县域经济百强县市、全国文明城市提名城市、国家园林城市、全国民生改善十佳典范城市、中国十大最具幸福感城市等称号。2019年以来,潜江市坚持以人民为中心的发展思想,以防范化解基层社会风险矛盾为着力点,以共建共治共享为格局,创新建立人民调解员制度,加快推动基层社会治理向善治迈进,不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感,工作经验在湖北省交流推广。

潜江市曹禺公园全貌图

一、背景与起因

随着社会经济的发展和社会矛盾纠纷的多元化,大量新情况、新问题不断涌现,民间主要纠纷呈现多样化、复杂化趋势,纠纷化解难点从传统的赡养、婚姻、邻里纠纷向经济、征地拆迁、环境污染、物业管理等转变,如何有效化解层出不穷的新型矛盾纠纷?党的十九届四中全会指出,要完善群众参与基层社会治理的制度化渠道,构建基层社会治理新格局。潜江市坚持和发展新时代“枫桥经验”,创新人民调解员制度,选聘新乡贤担任人民调解员,推动乡贤文化与基层社会治理深度融合,让乡贤调处矛盾成为基层维稳利器,不断提高从源头上、根本上预防化解人民内部矛盾的能力水平,切实做到“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”。

二、做法与经过

(一)坚持选贤任能,建强调解队伍。

一是把握标准选人。积极探索新乡贤参与乡村治理的方法路径,对标“爱党爱国爱家乡,群众基础好、有德行、有才能、有成就、有声望,有爱心”的新乡贤标准,制定出台《潜江市专职人民调解员选聘方案》,按照“人员职业化、工作专业化、待遇工薪化”的工作思路,以政府购买服务的形式聘任专职人民调解员,从本地老干部、老教师、老党员、老军人、老模范等“五老”中选聘1892名专职人民调解员,实现了潜江市443个村(社区)专职人民调解员全覆盖。

二是专业培训育人。创新开展线上培训,2020年从5月28日开始,邀请市法院、市信访、基层调解组织调解专家、能手5名,首次依托市委政法委综治指挥平台对潜江市各村(社区)调解委员会主任及专职人民调解员、行业性专业性调委会负责人围绕五个专题开展了视频培训,参训人员共4250人次。通过集中授课、研讨交流、案例评析、现场观摩、旁听庭审、实训演练等形式,开展多层次、多样化的人民调解员业务培训,人民调解员培训覆盖率100%,均达到“五懂五会”,即:懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识、懂调解技巧、懂信息化手段,会预防、会调查、会调解、会制作调解文书、会做群众工作。

三是建立制度用人。严格实行调解责任制,科学划定调解员服务范围、厘清责任边界、规范调解程序,推动“定人、定岗、定位、定责”。严格实行日常坐班制,推动“两个主动”,即主动向下一级排查调处矛盾纠纷,解决问题一通到底;主动向上一级反映矛盾信息,民意诉求一传到顶。严格实行持证上岗制,建立人员档案,颁发聘用证书,每名调解员一张工作证、一本工作手册、一盒服务联系卡、一本工作日志,调解工作专业化水平和公信力更高。

(二)坚持全程发力,打造调解链条。

一是法治为先,变“处置”为“预防”。坚持把普法贯穿于调解的全过程,成立“金牌调解室”“首席调解员工作室”,主动为群众提供经济生活、民事纠纷、上访投诉、村规民约等方面法律咨询,做到事前讲法、事中明法、事后析法,把调解的过程变为群众学法、懂法、守法的过程,引导人民群众增强法治信仰、法治意识、法治观念、法治思维,推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的行为习惯,从源头上预防和减少矛盾纠纷发生。

二是关口前移,变“被动”为“主动”。充分发挥人民调解员身在一线的优势作用,建立多层次、多渠道、全覆盖的纠纷排查网络,实行矛盾纠纷“日排查、日上报、日研判”制度,聚焦重点人群、重点地区、重点行业、重点时段开展矛盾纠纷排查,全面掌握本辖区内各种矛盾纠纷情况和规律、特点,实现对社会矛盾纠纷变化趋势动态掌握,对社会矛盾风险热点科学预警,及时发现和就地化解不稳定因素,严防矛盾纠纷激化升级,推动矛盾纠纷由坐等调解向主动介入、动态研判、源头预防转变。

三是多元联动,变“独唱”为“合唱”。建立健全矛盾纠纷多元化解机制,通过在潜江市人民法院诉讼服务大厅、市司法局人民调解中心、律师事务所、市直有关行业主管部门设立人民调解工作室,建立公调对接、交调对接、访调对接等工作机制,推动人民调解与行政调解、行业调解、司法调解无缝衔接,构建“四调联动”快处模式,进一步强化了人民调解化解矛盾纠纷的职能作用。同时,通过人民法院对人民调解协议的司法确认,赋予调解协议的强制执行效力,维护人民调解制度的权威性,进一步增强了人民调解工作的公信力。

(三)坚持综合施策,激发调解活力。

一是强化政策激励。研究出台《关于进一步加强村(社区)人民调解员队伍建设的实施方案》,市财政每年安排人民调解工作经费1000余万元。推行“以薪定酬”,明确村(社区)人民调解委员会工作经费为每年10000元/村(社区);专职人民调解员基本报酬为每年2000元/人。推行“以案定补”,对已调结的案件,依据纠纷的复杂程度、社会影响大小,按照一般调解案件50—200元/件、复杂案件200—600元/件进行补贴。推行“以奖代补”,每年开展人民调解精品案例和优秀人民调解员、人民调解委员会评选表彰活动,并给予一定经济奖励,最大限度激发人民调解的工作热情。

二是强化基础保障通过试点先行、稳步推进、全面实施的方式,大力推进人民调解委员会规范化建设,实现调解委员会场所规范、机制健全、运转有效、管理有序。在硬件保障上,探索形成了区镇(街道)、村(社区)调委会建设标准的“园林模式”“泰丰模式”“王场模式”,实现了调委会有场所、有标牌、有印章、有台账、有档案、有远程视频系统。在制度保障上,探索规范了“六统一”标准,实现村(社区)调委会机构名称、机构印章、场所标识和调解徽章、工作程序、工作制度、文书格式等规范统一。在人身保障上,探索建立了专职人民调解员人身保障机制,每年安排专项经费18.9万元为人民调解员购买人身意外伤害保险,解决了人民调解员的后顾之忧。

三是强化精细管理。全方位加强人民调解队伍管理,建立监管、考评、奖惩等管理制度;健全监督机制,常态化开展人民调解工作检查,从市委政法委、市司法局、市人民法院、市财政局抽调人员组成6个工作专班,分级分层对各人民调解委员会进行检查;健全考评机制,制定出台《潜江市专职人民调解员考核办法》,建立岗位责任和绩效评价制度,实行季度考评和年度考评,考评结果作为评先评优的重要依据;健全退出机制,对调解员不能履行职务的予以解聘,严重失职或违法乱纪的予以撤换,并追究责任。

2020年5月召开专职人民调解员培训班(主会场)

三、成效与反响

人民调解员制度,打通了群众参与基层治理的制度化渠道,推动了基层社会治理重心下沉、关口前移,确保了隐患有人查、矛盾有人管、纠纷有人解,实现了基层社会治理从单向向互动转变、行政向社会转变、管理向服务转变,取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。

(一)维护了社会和谐稳定

2020年,累计排查矛盾纠纷隐患8446件,化解纠纷8293件,调解成功率98.2%,有效化解各类社会矛盾纠纷,呈现“一升三降”的良好局面,即调解矛盾纠纷案件数量对比创新人民调解员制度前上升282.9%,信访案件同比下降68%,治安纠纷同比下降24%,突发性事件同比下降44%,在全国“两会”、“国庆中秋”双节、十九届五中全会、第三届中国国际进口博览会等重要敏感节点,无人在京非接待场所涉访,无赴省异常上访,潜江市社会大局和谐稳定。

(二)筑牢了疫情防控防线。

新冠肺炎疫情发生以来,潜江市人民调解员闻风而动、主动作为,全部投身疫情防控一线,化身为卡点值守员、道路巡逻员、物资代购员、心理疏导员等,切实筑牢基层疫情防控防线。同时,充分发挥示范引领作用,利用自身经验足、联系广、威望高的优势,广泛宣传严峻的防疫形势、严格的管控措施和预防科普知识,引导群众以战时状态的要求投身疫情防控阻击战,推动潜江市疫情防控取得了重要阶段性成果。2020年3月,印发《关于开展疫后矛盾纠纷排查调处活动方案》,就疫后矛盾纠纷排查调处工作要求各地各类人民调解组织充分发挥人民调解组织作为化解矛盾纠纷和维护社会和谐稳定的“第一道防线”作用,积极开展疫后矛盾纠纷排查调处。

(三)促进了法治潜江建设。

对双方达成的调解协议进行司法确认,具有强制执行力,结果放心、群众满意,越来越多的群众将调解作为处理矛盾纠纷的第一选择,有效推动了法治社会建设,潜江被评为第四批“全国法治县(市、区)创建活动先进单位”。比如,2019年7月,龙湾镇柴铺村村民郭某因怀疑用了龙虾补钙药致10亩虾全部死亡,故带着全家5人和死虾找店家赔偿。该村调解员刘绍海听闻后迅速赶往现场,成功化解了矛盾纠纷,为虾农挽回了部分经济损失;秦某与深圳市某金融服务有限公司的借贷纠纷,2020年8月经当事人申请,浩口镇调解委员会调解成功之后,依靠“人民调解+司法确认”的模式使调解协议具备了强制执行效力,确保协议履行。

(四)助推了经济社会发展。

人民调解员在具体工作中,主动参与项目建设、征地拆迁、土地流转、污染防治等各个领域的矛盾纠纷化解,为潜江市经济社会发展破解了一系列的瓶颈困局。比如,南浦路是潜江城区中心的一条重要通道,随着城市的建设发展,狭窄的南浦路无法满足车辆和居民的出行需要,为此南浦路升级改造纳入了政府为民办实事的项目计划,但是由于占压道路红线的居民房屋迟迟无法完成拆迁,导致升级改造工作一拖就是17年。2019年以来,市委市政府全力化解历史遗留问题,重启南浦路升级改造工程,园林办事处人民调解员张元定主动深入现场、积极牵线搭桥,经过多轮调解成功化解矛盾,让拆迁户心甘情愿搬迁到更好的居住环境,保证了工程顺利推进。2019年9月30日,南浦路全线通车,原计划3个月的工期不到1个月就圆满完工,解决了沿线2万多群众的出行难题。

市委书记吴祖云同志到社区调研人民调解工作

四、探讨与评论

人民调解员制度,实质上是自治、法治、德治“三治融合”基层社会治理模式的有效探索。

从自治角度来讲,人民调解员制度的关键在于坚决依靠人民群众、充分发动人民群众,所有人民调解员来自于人民、服务于人民,务求人民内部矛盾人民内部解决,是“坚持人民当家作主,发展人民民主,密切联系群众,紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势”的生动体现,是社会主义民主政治行得通、真管用、有效率的具体实践。

从法治角度来讲,人民调解员制度在实施中始终把法治贯穿始终,人民调解员岗前培训法律法规是“必修课”,在调解过程中坚持释法、说理、教育相结合,对人民调解达成的协议进行司法确认,让协议产生法律效力,最大程度地依法维护了群众的合法权益。

从德治角度来讲,所选聘的人民调解员都是德高望重、广受信任的新乡贤,他们具有十分良好的群众基础,说的话群众既能听懂也愿意听,让他们参与基层社会治理,可以发挥教化乡民、反哺桑梓、泽被乡里、温暖故土的重要作用,有利于凝聚人心、促进和谐,推进基层社会治理现代化。

会务组:010-60563980      传真:010-87747102

法治周末报社:010-84772686

邮箱:shehuipeace@163.com