海南省乐东黎族自治县

乐东多举措推进法治乡村建设

近年来,乐东法院按照把非诉讼纠纷解决机制挺在前面的要求,通过转理念、创机制、搭平台,积极推动多元化纠纷解决机制改革,不断增强人民群众获得感、安全感和满意度,努力为海南自贸区(港)建设营造良好的社会环境。

一、背景情况

乐东县位于海南省西南部,面积约为2765.5平方公里,海域面积1726.8平方公里,管辖11个镇、3个国营农场、2个省属企业,常住人口55万,其中少数民族人口约22万,流动人口约15万。

黄流法庭法治服务中心揭牌成立,县政法委书记张韵、法院院长何昌恩共同揭牌

        (一)从乐东法院受理案件类型分析

2017至2020年,乐东法院共受理各类案件16527件。其中民事案件占57.7%。民事案件增长较为迅速,2020年较2016年增长了31.6%。而且无论从性质、类型、特征以及数量等方面,都呈现出新的特点。其中,婚姻家庭类纠纷以离婚、同居关系纠纷为主,另有少量的抚养费、继承纠纷;合同类纠纷以买卖合同、民间借贷、建设工程施工合同、农村土地承包经营合同、商品房预售合同居多,另有少量租赁合同、修理合同、保险合同等纠纷;侵权类纠纷主要集中为机动车交通事故责任纠纷,医疗损害赔偿、生命权、健康权纠纷,返还原物、排除妨害、承包地征收补偿费用分配、提供劳务者受害责任纠纷案件数量有所增长,同时因耕地、山林等承包和宅基地引发的权属问题,以及包括土地租赁、土地承包合同、基层组织擅自将集体土地承包和流转引发的纠纷大幅上升。除在案件数量方面明显增加外,还呈现出主体多元化、内容复杂化、矛盾易激化、调处难度大等特点。

(二)从乐东法院受理案件主、客体分析

由于各种原因导致的发展不均衡,经济结构、思想观念、传统习惯、民族习俗等各方面的差异使矛盾纠纷的客体更加复杂化,各类矛盾纠纷的主体正由一元化向多元化方向发展,由过去个人与个人之间的纠纷发展为个人与个人、个人与企事业单位、个人与行政单位、村民与村民自治组织之间的纠纷,导致法律关系复杂。

(三)从矛盾纠纷解决方式分析

乐东县作为一个少数民族聚居的农业大县,民间传统纠纷解决方式在化解民族地区矛盾纠纷的过程中仍处在“第一线”的位置。长时间受到传统观念、民族文化习俗等多重因素的影响,尤其是地理位置相对偏远的广大农村,当事人法律意识淡薄,发生纠纷后往往不会或不愿意寻求法律途径加以解决。传统的民间纠纷解决方式在化解少数民族地区的矛盾纠纷时仍然起着重要的作用。

(四)从案件数量增长情况分析

随着群众的法律意识提高,选择运用法律途径维护自身权益的当事人逐渐增多,人民调解、司法诉讼作为矛盾纠纷的解决方式亦逐渐增多,人民调解与司法诉讼之间的衔接机制有待加强。

大安镇法治服务中心在大安镇政府揭牌成立 县人大主任张国东、县法院院长何昌恩出席仪式并为“法治服务中心”揭牌

         二、做法与经过

积极争取乐东县委、县政府支持,在县政法委统一协调下,先后在大安、利国、黄流4个镇设立法治服务中心,整合镇综治办、信访办、人民法庭、司法所、国土所、派出所等各类解纷资源,建立轮流值班和联调联动制度,积极打造“一站式受理、多部门对接”的多元纠纷化解新模式,推动矛盾纠纷及时、高效、源头化解。2020年8月,法治服务中心正式设立后,乐东法院选派精干力量参与矛盾纠纷调处指导工作,努力推动形成“社会各方调解在前,法院登记立案在后”的纠纷递进分流模式。自中心成立以来,共接访当事人100余人次,成功化解各类纠纷27件。

积极参与矛盾纠纷源头治理和化解工作,先后与乐东县妇联、民政局、教育局、司法局、工商联(总商会)、县交警大队、劳动监察大队等部门签订《诉调对接协议》,建立相对固定的诉调对接关系,逐步形成解决矛盾纠纷的社会合力。加强与农业农村局对接,在黄流法庭设立农村土地仲裁工作室,探索建立农村土地纠纷诉前仲裁机制。与乐东县残联出台《诉调对接协议》,加强对残障人士司法保障,2020年6月以来妥善处理涉残疾人纠纷7件,给予司法救助2.5万元。与乐东县人武部、退役军人事务管理局联合出台《关于为涉军维权提供法律保障的实施意见》,在退役军人事务局设立涉军维权公共法律服务工作站,建立涉军维权绿色司法通道,促进涉军维权纠纷有效化解,2020年6月以来妥善处理涉军案件2件。

三、成效与反响

(一)成效总体评价

2020年12月10日,省高院陈凤超院长来乐东调研,对乐东法院法治服务中心建设给予充分肯定;12月16日,乐东县政协覃超主席一行到乐东法院法治服务中心调研;12月18日,省人大常委会副主任林北川率领省人大代表一行到乐东法院法治服务中心调研进一步给予充分肯定。2020年1至12月在全省法院一站式多元解纷和诉讼服务质效评估中,乐东法院排名全省前列。

(二)制度创新方面

从2019年开始探索将法官派驻到镇村开展纠纷化解工作,2020年正式挂牌成立镇法治服务中心,创新“1233”社会治理新模式,推动实现了“小事不出村居、大事不出街镇,矛盾不上交”,取得良好效果。

一是“基层性”,形成中心法官常驻中心工作模式。在乐东县3个镇政府分别设立法治服务中心,并形成法官定人、定时、定点常驻法治服务中心的“三定”工作模式。制定《关于构建乡镇法治服务中心的实施方案》、《关于法治服务中心法官的工作职责和工作要求》等规章制度,将中心法官常驻法治服务中心工作模式制度化、规范化。

二是“专业性”,形成以庭长为主体的派驻法官队伍。目前,4个镇法治服务中心派驻法官分别由4名庭长组成。其中3名法官平均从事审判工作超过25年,其中四级高级法官2名,一级法官2名,法律理论功底扎实,法律实践经验丰富。

三是着眼“回应性”,形成多层次、多元化的功能格局。不断拓展法治服务中心职能,力求深入对接镇综治中心、司法所、派出所、国土所、村调解委员会等机构和调解组织,满足群众需求,定位于指导人民调解、协同化解纠纷。此外,还承担提供法律咨询、调解指导、参与社会治理等职能。

四是注重“协作性”,形成以法院为支撑,以镇村为依托,以群众为基础“三位一体”的矛盾纠纷化解机制。

五是强调“平台性”,搭建人民调解平台,推进线上解纷。让群众少跑路,为基层人民群众提供“一站式”司法服务,使每一位基层群众不出镇村就能享受到方便、快捷的司法服务。

(三)社会经济效果方面

一是指导人民调解。以法治服务中心为平台,采取多种措施,积极指导和支持人民调解工作,强化人民调解“第一道防线”作用,形成了“点对点”、“点对面”、“面对面”的指导人民调解模式。“点对点”即中心法官通过现场示范调解,用具体案例对人民调解员进行示范带教;“点对面”即中心法官通过专题讲座的形式,对人民调解工作中遇到的疑难法律问题等进行集中讲解;“面对面”即中心法官联合法院资深法官将常用法律法规、经典案例、调解方法汇编成指导手册,供人民调解员学习。2020年6月至今,共组织人民调解员跟班实训3余次,集中培训1次,培训人民调解员50余人次,人民调解队伍的调解能力明显提升。

二是协同调处纠纷。将矛盾预防化解“阵地”前移,致力于协同化解基层矛盾,中心法官被群众形象地称为“活跃在基层一线的全科医生”。中心法官积极向基层调解力量提供支持与帮助,特别是对于群体性矛盾、突发性纠纷,中心法官第一时间介入,及时提供专业指导。同时,法治服务中心与基层调解力量共享所掌握的基层纠纷信息及排查到的重大矛盾纠纷和社会不安定因素,力争对潜在的矛盾纠纷早发现、早疏导、早化解。2020年6月至今,中心法官共参与指导群体纠纷调解30多件,涉及群众近百人,无群体纠纷进入诉讼程序。

三是前置调解纠纷。对于涉及本镇经镇、村调解组织未能调处的民间纠纷,且愿意在法治服务中心法官调处的,实行预收案,符合立案要求的,报院立案庭和派出法庭正式立案。预收案前后,对案情简单、权利义务关系明确、争议不大的纠纷就地进行诉前调解。调解成功的纠纷由双方当事人签订调解协议。调解不成的,按规定移送法院进入审判程序。2020年8月至今,诉前委派调解437件,诉中委托调解78件,调解成功386件,调解成功率达74.95%。

四是提供规范指导。法治服务中心法官充分发挥法律的指导作用,通过多种形式向村民群众阐明相关法律规定,介绍相关案例等,引导其依法调整自己的行为,一定程度满足基层人民群众的法律需求。因需制宜,对于继承、婚姻家庭、相邻关系等常见纠纷以及群众关注的其他法律问题开展法律接待,有针对性地讲解。因时制宜,结合“五一劳动节”、“12.4”等时间节点,开展土地纠纷、婚姻家庭等相关法律知识宣传活动。因人制宜,针对老年人、妇女的合法权益,联合居委会、妇联等深入村社开展座谈活动,用“身边事”教育“身边人”。

五是协助审执业务。充分发挥法治服务中心法官“扎根”基层、熟悉基层特点,协助破解送达难、执行难。法律文书送达过程中,当事人提供地址不对的,中心法官通过村委会、村民小组、调解委员会等积极确定送达地址;当事人拒收的,中心法官提前联系基层住址或有关单位到场见证,提高留置送达效率。对当事人双方对立情绪较大,需采取强制措施的群体性、易引发信访矛盾的执行案件中心法官提前沟通,确保执行效果。

(四)对高质量建设自贸港作用

一是推进乡村治理法治化。推进乡村法治服务中心建设是适应社会经济发展需要,深化乡村治理体制改革的重大举措。党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化,强调全面推进依法治国基础在基层,工作重点在基层。因此构建镇、村法治服务中心,推进乡村社会治理在新的历史起点上实现新跨越,不仅是建设社会主义法治国家的应有之义,也是实施乡村振兴,推进全面建设小康社会的必然之举。建设镇法治服务中心,加强党对法治乡村建设的领导,着力推进乡村系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,夯实乡村治理能力和治理体系现代化,为全面振兴乡村、决胜全面建成小康社会和海南自贸港建设提供良好的法治环境。

二是立足本地特色,打造乡村治理新品牌。2019年,乐东县被确定为全国115个乡村治理体系建设首批试点单位,在乡村治理方面有着良好的社会基础和群众基础,要以“法治服务中心”成立为契机,充分发挥桥头堡作用,坚持用法治思维引领乡村治理,倡导尊法向善民风,走出一条符合乐东少数民族特色的法治乡村之路,为乐东县推进乡村法治建设提供经验借鉴,为完善乐东县基层社会治理体系提供示范样本。

三是提升法治服务水平。“法治服务中心”成立后,将进一步统筹汇聚各类资源,不断完善中心服务设施,规范工作流程,创新服务方式,强化责任担当,为农村基层组织和人民群众处理涉法事务提供普惠优质高效的法律服务,为夯实基层组织建设提供强有力的法律保障。

法治服务中心调解人员联合调解纠纷

四、经验与启示

一是牢固树立一个理念。牢固树立党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的工作理念,主动向县委政法委汇报法治服务中心建设工作,在县政法委协调下,推进了以镇政府为主导,司法所、派出所、人民法庭、调解组织、法律顾问等共同参与的“一站式受理、多部门对接”的矛盾纠纷化解多元新模式。

二是建立两个网络。建立“线上、线下”横向到边、纵向到底的两大网络,线上以人民调解平台为依托,建立了矛盾纠纷远程视频调解平台,将乐东县调解组织和调解员纳入平台管理,打破了传统调解的地域限制。线下依托调解员、村居法律顾问、驻村法官、网格员等调解队伍,真正实现了矛盾纠纷的源头治理,最大限度让基层矛盾纠纷、安全隐患、民生诉求化解在当地,化解在萌芽状态。

三是抓住三个关键。一是党政主抓,县委政法委书记担任领导小组组长。把法治服务中心建设作为“枫桥经验”的继承和发展,作为贯彻落实《海南省多元化解纠纷条例》的有效举措,发挥政治优势,推动多元解纷观念的普及,高标准推进乡村服务中心建设。二是“三治”融合。在基层组织自治上,构筑群众议事平台,让群众参与村级事务决策,提升自治水平;在法治上,建立一镇一驻点法官制度,结合一村一警、一村一法律顾问,形成普及全民的基本公共法律服务体系;在德治上,结合法治扶贫,在乐东法院7个驻点帮扶村深入开展“无讼村居创建”“道德红黑榜”“美好家庭”等活动,用崇德向善的力量预防和减少社会矛盾。三是科技支撑。把信息化建设全面融入到法治服务中心建设,依托诉讼服务网、海南移动微法院,在院本部设立“诉调对接中心”,镇司法所设立诉调对接站、主要行政村委会设立诉调对接点,积极引导当事人网上申请调解、选择调解员、确认调解协议、申请司法确认等,打通服务人民群众“最后一公里”。

四是推行三个机制。一是一站式联合接待。镇、村法治服务中心设立专门窗口,由综治办、信访办、人民法庭、司法所、国土所、派出所安排人员轮流值班,统一受理辖区内矛盾纠纷。二是一网通服务群众。三是一揽子调处纠纷。制定法治服务中心工作流程,对案件受理、分流、调解、指导、建档进行了规定,明确镇、村法治服务中心对全镇、村各类矛盾纠纷实行统一受理、统一分流、分类调解、统一督办、统一归档、统一考核奖惩。

五、探讨与评论

一是争取地方党委政府支持。多向党委政府汇报工作情况和存在困难,分析利弊,推动多元解纷工作的开展。充分运用涉诉矛盾纠纷综合化解手段,通过劝说引导、内外联调、开协调会、发送司法建议等形式,引导当事人选择司法方式解决纠纷,从根本上保证多元化纠纷解决机制发挥其应有的功效,最大限度地妥善解决各种社会矛盾,促进社会和谐。

二是整合资源,完善多元化解平台。组建诉调对接队伍,联合司法局、妇联、工商局、交警大队等职能部门,实现法官、专职调解员与特邀调解员三方密切配合,加强与行政机关、行业协会、调解组织、各镇街、村社区以及其他具有调解功能的组织机构的衔接,逐步建立多项合作机制,最大限度地将矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。

三是完善诉非流程制度。加强诉非衔接工作制度化建设;整合资源,充实力量,完善特邀调解员和专职调解员制度,拓宽多元化纠纷解决机制的渠道。

四是建立健全保障机制。加强经费保障,建立调解员激励机制,为诉非衔接工作提供充足的经费保障。加强调解员培训,提升调解员整体素质。

五是结合信息化手段,创新多元化解机制。探索互联网纠纷非诉解决机制,运用高科技手段推动网络调解、人民调解确认系统、调解网络工作平台建设,为当事人和社会公众提供更加全面、便捷、高效的司法服务。

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