江西省抚州市

创新实施农村“法律明白人”培养工程

一、背景与起因

抚州市位于江西省东部,总面积1.88万平方公里,辖1区10县和1个高新技术产业园区,全市人口418万,农业人口约占80%。前些年,随着改革的深入,各种利益调整中,社会矛盾日益凸显,全市“信访不信法”、“讲蛮不讲法”、“逢事必闹、逢死必闹”情况比较普遍,基层政府疲于应付,法律公信力受到冲击,基层社会治理焦头烂额。

这期间,抚州市下辖崇仁县社会矛盾也逐步显现:一方面,“两宗”问题特别突出,宗族械斗教训刻骨铭心。另一方面,信访问题居高不下,“三堵五闹”(堵门、堵路、堵工地,闹访、闹丧、闹医、闹机关、闹企业)现象频发,一些干部处理方式出现偏差,基层往往花钱买不来平安。

为彻底扭转这种不利局面,2015年1月,崇仁县大胆创新基层社会治理新模式,在基层试点实施农村“法律明白人”培养工程,在基层向心力强、综合素质高的村组干部、人民调解员及“三老”中遴选骨干“法律明白人”,以户为单位,在群众中广泛遴选一般“法律明白人”,打造“党委领导、部门共育、依靠群众、共治共享”模式。经过2年多探索,到2017年底,崇仁县“法律明白人”覆盖面已达77%,基层群众尊法学法守法用法意识明显提高,全县呈现“三降三升一好转”局面:以闹取利案件、非正常上访人次、各类发案同比分别下降71%、23%、15.6%;公众安全感由全省倒数跃升为全省第41位,群众满意度由全省落后进入全省第一方阵,法院受理民商事案件年均增长40%;社会秩序明显好转。

“崇仁做法”引起抚州市委、市政府高度重视。2017年,抚州市委政法委领衔,深入崇仁县总结农村“法律明白人”工作经验,同年11月,抚州市委、市政府印发《关于在全市农村推广一户一位“法律明白人”工作的意见》,召开全市动员大会,“崇仁做法”推广为“抚州经验”。2018年5月和2019年6月,江西省委全面依法治省委员会先后以视频会、现场会形式,面向全省总结推广抚州市农村“法律明白人”培养工作经验,“抚州经验”上升为“江西经验”。2019年6月23日,农村“法律明白人”培养工作经验写入《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于加强和改进乡村治理的指导意见>》。2020年9月,司法部普法与依法治理局局长王晓光深入抚州市调研指导农村“法律明白人”培养工作,对抚州做法给予了高度的肯定。

抚州市召开全市农村法律明白人推广启动大会

二、做法与经过

(一)突出“一个中心”,实现培养价值。突出“参与法治实践能力”中心,把“管用”作培养根本落脚点。一是坚持用以案释法形式开展培训。通过一个个生动鲜活法治实践案例,使枯燥法律条文宣讲和严密法律程序变得浅显易懂。抚州市出台《推进农村“法律明白人”参与乡村治理体系和治理能力现代化建设的意见》,组织各执法司法单位每季度整理1个以上“以案释法”典型案例,通过送法下乡或依托农村广播“村村通”,面向村民进行宣传教育;二是坚持以“实战观摩”方式开展法治实践培训。分批次组织骨干“法律明白人”旁听审判,观摩交通事故、医患纠纷、房屋与土地征收、婚姻家庭、涉校涉教、环境污染等行业性专业性、农村多发高发的纠纷调解活动,组织法官、律师、调解员开展观摩点评活动,培育骨干“法律明白人”法治实践能力;三是坚持以“结对传帮带”方式引导参与法治实践。全市建立了“公共法律服务网络——乡镇村法律顾问——骨干法律明白人——一般法律明白人”四级联动互促共融一体化工作模式,组织法官、检察官、律师、法律顾问等与骨干“法律明白人”建立“师徒结对”关系。抚州市中级人民法院指派青年法官对骨干“法律明白人”即“特邀法官”实施一对一帮扶,引导其参与法律文书协助送达、协助执行或调解等乡村法治实践。

(二)深化“两个融入”,形成共育合力。一是将培养工作融入党委政府中心工作。抚州市市委、市政府连续四年将培养工作列入市委、市政府年度工作要点和市委深化改革工作计划,2019年作为市领导领衔重点改革任务;市委主要领导先后多次就培养工作做出批示指示,经常过问;市、县两级党委政法委高位推动,连续两年将培养工程作为年度“十件大事”之一进行部署,以“案头活”高位推动。全市明确县(区)按照每户5元标准,落实“法律明白人”工作经费。二是将培养工作融入地方和部门重点工作安排。将培养工作农村基层与“听党话、感党恩、跟党走,撸起袖子加油干”感恩奋进主题教育活动、乡村振兴战略、新农村建设、农村精神文明建设、综治中心实体化建设等深度融合,变“两张皮”为“一张皮”。市直相关单位在培训、扶持、激励等方面各尽其职,推进“法律明白人”与基层网格信息员、农村“特邀法官”、人民陪审员、人民调解员一体推进,与宗教、金融普法、妇女儿童群体法治宣传深度融合。全市面向“法律明白人”发放涉农贷款820余万元,提供技术帮扶687人次。在“法律明白人”队伍中发展和培养党员277人,发展培养村组干部567人,发展综治网格员、人民调解员、人民监督员、人民陪审员共1578人,聘请“特邀法官”217人。

崇仁县礼陂镇上寺坊村“法律明白人“阵地

(三)实施“三化”培养,促进提质增效。以项目化促落实,以规范化促提升,以数字化补短板。一是实施项目化管理。将农村“法律明白人”法治文化阵地建设“十个一”工程、法治实践站建设、法治文化作品创作传播三项重点工作以项目化形式推进。抚州市下发《关于进一步加大“法律明白人”法治文化建设的实施意见》,连续两年组织开展全市农村“法律明白人”流动现场会和“五个十佳”法律明白人竞赛活动。在项目化推进下,全市“法律明白人”工作得到极大提升,全市涌现出乐安“特邀法官”、南丰“李水水工作室”、广昌“党建+妈妈法庭”多元化解e 平台与“法律明白人”法治实践站深度融合新模式。法治文化阵地形成连片建设态势,全市建成法治文化阵地1300余处,法治文化作品创作传播百花齐放,创作方言戏剧、小品、三句半、快板、微电影、抖音等法治文化作品190余部,东乡区拍摄的“法律明白人”法治微电影《三十一》入围司法部微视频大赛。二是规范化培养。抚州市按照司法部规范化标准要求,从农村“法律明白人”培养的定义、工作范围、规范性引用文件、术语和定义、培养工作总体要求、培养工作组织领导、工作程序、工作机制等进行标准化规范,以市委办、市政府办名义印发《抚州市农村“法律明白人”培养组织实施规范(试行)》,成为全国首个农村“法律明白人”培养工作规范化实施标准。三是数字化推进。针对全市农村外出务工人员多、在家培养对象平时忙于工作等“召集难、培训难”问题,以政府购买法律服务方式开发了农村“法律明白人”网校及公共法律服务掌上平台,后台有来自全国各地1万余位律师及全市法律服务工作者支撑,确保使用者可随时随地开展法律知识学习、观看法治文化作品、开展法律疑难咨询、预约公共法律服务,解决了农村“法律明白人”培养工作受时间和空间限制问题,为“法律明白人”开展法治实践提供了及时的法律知识指引和帮助。全市公共法律服务掌上通平台有粉丝41万余人,农村“法律明白人”网校注册用户达23.2万余人。

三、成效与反响

(一)打造了一支群众喜欢的法治乡村建设队伍。抚州市自实施农村“法律明白人”培养工程以来,已累计培养“法律明白人”66.4308万人,其中骨干“法律明白人”5.6179万人,培育率达76.38%。全市“法律明白人”积极参与到法治乡村建设中,累计开展法治宣传、纠纷调处、公共法律服务引导、法律文书协助送达等法治实践12.2万件次,成为基层信息上报员、矛盾纠纷化解员、政策法规宣传员和法律服务引导员。

(二)基层“信访信闹不信法”得到有效扭转。群众找法意识不断增强,基层社会治理得到极大提升。2015至2019年五年间,全市进京非访同比下降78.5%,赴省访同比下降27.7%,法律咨询量同比增长54%,公共法律服务案件数同比增长67%;全市连续8年未发生社会治理极端恶性事件。

2015至2019年五年间抚州市信访与公共法律服务升降情况

(三)社会治理和谐有序。全市农村“法律明白人”培养工程深度融入乡村“自治、法治、德治”中,农村“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”风尚日益浓厚,全市涌现出全国道德模范、中国好人47人,“全国民主法治示范村”10个,“全国法治创建先进单位”县(区)6个。抚州市累计10年被评为全省平安建设优秀市,连续3年在法治江西建设考评中获“优秀”,2019年位居全省第一。

四、经验与启示

(一)坚持党的领导,是农村“法律明白人”高质量推进的根本保障。抚州市农村“法律明白人”培养工程的推进,得益于始终得到市委、市政府的高度重视和大力支持,才得凝聚共识,形成合力。

(二)参与法治实践,是农村“法律明白人”永葆生命力的根本保障。只有引导农村“法律明白人”在农村重点工作、热点工作、中心工作中,发挥‘法律明白人’作用,才能得到社会各界的认同,也才能焕发蓬勃的生命力。

(三)实施规范化培养,是提升农村“法律明白人”参与法治实践能力的根本保障。只有扎实按照《抚州市农村“法律明白人”培养组织实施规范(试行)》组织实施培养工程,才能确保各地在培养工作中扎实做好既定动作,探索创新举措。

 

各地来抚州市考察学习农村“法律明白人”培养工作

五、探讨与评论

法治社会的治理方式需要由“计划型、政府强力推动型”向国家主导、政府推动、社会参与三方合力推进转变;法治建设的主体由单一的国家公共权力向党委、政府、社会组织、居民自治组织、公民的多元主体合作共治转变;法治建设的运行向度由“自上而下”单边推动向“上下一体,横向协同、内部整合、良性互动”转变;法治建设模式由“一元单向性”的层级管理模式向“结构多元性”“合作共治式”的模式转变。实施农村“法律明白人”培养工程,是贯彻落实党的十九届四中全会精神的具体实践,是健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的有效抓手,是完善基层社会治理现代化的应有之义。伴随着社会主义法治理念的深入,在农村成长起来的一批“法律明白人”,在农村的普法和法治治理中发挥着重要作用,也是农村基层政府增加法律供给的一种有效形式,为乡村治理创造了良好的法治环境。

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