山东省威海市

创新合同管理模式
打造法治政府建设威海范例

        一、背景与起因

依法签订和履行合同是机关事业单位为履行职责与其他民事主体发生民事关系的主要方式。这项工作是否规范,对法治政府建设成效有直接影响。2012年以前,威海市有的市级机关事业单位在合同管理中存在签订前没有合法性审查、合同决策程序不规范、合同履行不到位等问题,出现了不必要的法律风险,有的还造成了企业和群众上访等不好的社会影响。加强机关事业单位合同管理,有效防范政府民事活动法律风险,切实提高法治政府建设水平,是威海市亟待解决的一道难题。

合同审查人员研究疑难问题

二、做法与经过

2013年以来,为了加强机关事业单位合同管理,优化法治营商环境,威海市坚持“四个导向”,对使用财政资金的市级机关事业单位合同进行统一管理,不断健全管理机制,创新管理方法,探索建立了合同管理“威海模式”,为加快推进法治政府建设提供了有力保障。

(一)坚持目标导向,管理对象实现全覆盖。针对部分市级机关事业单位在合同管理中出现的合同内容不规范、风险防范不到位、问题处理不及时等突出问题,威海市坚持目标导向,从合法性审查入手,对市级机关事业单位合同进行统一管理。2012年,以市政府文件形式印发《威海市市级机关事业单位签订合同管理办法》,明确除政府采购合同、国有建设用地使用权出让合同和依法经招投标方式达成的建设工程合同外,使用财政资金的市级机关事业单位合同全部纳入管理范围,实行统一审查和管理。严把合同主体审查关,明确禁止以临时机构、议事协调机构和部门内设机构名义签订合同,有效防范了民事活动法律风险。目前,全市259个市级机关事业单位已全部纳入管理范围,实现了合同管理“全覆盖”。

(二)坚持问题导向,管理要求贯穿全流程。针对机关事业单位签订合同存在的各种问题,健全完善合同管理措施,着力打造合同签订和履行全流程无缝衔接的管理模式。一是抓事前审查。明确“两个一律”:严格合同送审程序,合同送审前未经合同相对方资信调查、领导班子集体研究和法律顾问审查三个程序一律不予接收审查;未经市司法局合法性审查或经审查未通过的,市级机关事业单位一律不得对外签订合同。二是抓事后备案。所有经审查后签订的合同,必须在规定时间内向市司法局备案。市司法局对备案合同进行严格审查,对与审查稿不一致的或未按照审查意见书修改的合同,退回修改,经修改仍不符合要求的,坚决不予备案。三是抓履行监督。已经签订合同的单位在合同履行期内每季度向市司法局报送一次合同履行情况报告。市司法局动态掌握合同履行进展,协调处理履行争议,有效防范合同风险,保障合同相对方合法权益,促进了合同顺利履行。

使用合同系统开展工作

(三)坚持质效导向,管理方式实现信息化。近年来,送审合同数量逐年快速增加,由2013年的694件增长至2019年的4613件。送审单位送审时间成本高、审查机构力量薄弱、合同管理痕迹保留少、合同数据统计分析难等问题日益凸显。为缓解矛盾,提升合同管理质效,威海市创新合同管理方法,打造“互联网+”合同管理模式,将现代信息技术引入合同管理,按照工作项目化、项目清单化、清单责任化、责任时效化的原则,于2019年开发并启用威海市市级机关事业单位合同管理系统,率先在全国实现了合同送审、合同审查、合同备案、履行报告和合同监督等合同管理全流程网上办理,实现了审查备案零跑腿、工作流程全留痕、合同档案电子化和统计分析智慧化,切实提高了合同管理的质量和效率。

(四)坚持结果导向,保障措施做到精准化。为进一步优化合同管理效果,威海市先后出台了《关于开展市级机关事业单位合同审查工作有关问题的通知》《关于加强合同管理工作的通知》等文件,逐步健全完善合同管理配套机制,不断提升合同管理规范化水平。一是建立合同资金支付管控机制。为确保合同送审无遗漏,建立了合同审查和财政支付资金挂钩机制,要求对未经市司法局合法性审查通过的合同,财政部门不得对外支付款项,通过资金支付约束有效促进市级机关事业单位及时送审合同。二是优化合同管理内部机制。建立完善了合同管理内部工作规程,明确了工作环节、工作要求和工作责任,并根据工作需要先后2次进行优化调整,进一步简化管理程序,细化工作要求,有效提高了管理效率。三是强化合同管理保障机制。为有效解决合同管理力量不足与工作任务不断增加的矛盾,威海市加大了政府购买法律服务力度,强化经费人员保障,合同管理年度专项经费由2016年的40万元增加至2020年的60万元,购买服务律师由4名增加至6名,为合同管理工作深入开展提供了有力保障。

三、成效与反响

自合同管理工作开展以来,全市共审查市级机关事业单位送审合同17643件,总金额达442.38亿元,检查合同履行情况报告14932份。所有经市司法局审查通过的合同均得到了较好履行。同时,市级机关事业单位切实增强了依法行政意识和诚信履约意识,对合同管理工作的态度从抵触和应付转变为积极主动送审和认真履行各种工作要求,合同签订和履行的规范化水平得到不断提升,为全市经济社会高质量发展提供了良好的法治保障。

四、经验与启示

(一)制度保障是开展合同管理工作的必要基础。加强合同管理工作,必须做好顶层制度设计,建立一个合理可行的合同管理模式,为规范合同管理工作提供制度保障。市委、市政府领导对合同管理制度高度重视,多次听取起草工作汇报,对合同管理制度起草作出具体指示。为做好合同管理顶层制度设计,威海市广泛借鉴了外地合同管理制度和经验,多次对合同管理的范围、方式、配套制度等进行修改完善。经过反复研究和讨论,威海市最终确定了合同管理的基本制度和管理模式,目前已经实施多年,发挥了防范合同法律风险和规范合同决策活动的双重作用。

(二)持续改进是提升合同管理质量的重要保障。没有一个制度在一开始就是非常完善的制度。任何一项制度要得到有效贯彻落实,都需要在建立基本框架后根据实践情况不断改进。合同管理制度也是如此。问题是改进制度最好的切入点。威海市在合同管理制度的改进中,借鉴计算机软件更新升级的方式,采取小步迭代的做法,从规范送审材料、优化审查要点、完善内部机制等方面,从小处入手,不断改进合同管理制度,在合同管理中发现问题,在解决问题中提升管理成效,形成了问题发现与管理提升的良性循环,实现了合同管理的预期目的。

(三)信息化建设是提高合同管理效率的重要助力。威海市合同管理制度自2013年实施以来取得了明显成效,经审查通过的合同没有发生大的风险,没有发现市级机关事业单位不依法履行合同的问题。随着合同管理工作的深入,合同数量快速增加与管理人手明显不足的矛盾日益突出。送审单位来回跑腿多、审查机构工作效率低、合同管理痕迹保留少、合同数据统计分析难等问题日益凸显。为解决这些问题,提升合同管理质效,威海市研究开发了市级机关事业单位合同管理系统,依托政务云空间运行,将依靠来回跑腿的传统合同管理模式升级为信息化、网络化的新型合同管理模式,切实提升了合同管理的质量和效率。

2019年纸质合同档案

五、探讨与评论

近年来,全国各地在机关事业单位合同管理上不同程度进行了探索,不同地方的合同管理制度和做法存在一些差异。威海市对机关事业单位合同进行统一管理就是其中的一个创新做法。比如,合同管理的范围存在差异。有的地方由司法局对市级机关事业单位的合同进行统一管理。有的地方司法局对合同的管理范围限于政府合同、部门合同和事业单位合同由部门、单位自己管理。这个做法有很大的合理性,因为合同签订单位才是合同管理的第一责任人。此外,不同地方合同管理的方式存在差异。有的地方实行合同签订前审查和签订后备案、履行监督的全程管理方式;有的地方仅实行合同签订前审查的方式;有的地方实行合同签订前审查和部分合同签订后备案的方式等。尽管不同地方的合同管理范围和管理方式存在差异,但需要指出的是,随着法治政府建设进程的加快,各地对政府合同管理工作的重视程度不断提高,将有助于进一步加强对机关事业单位合同的管理,进一步规范政府民事活动,推动诚信社会建设,为建设法治中国贡献力量。

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