广东省广州市

打造法治化营商环境
“广州样本”“千年商都”焕发新活力

作为海上丝绸之路的重要节点城市,广州素有“千年商都”的美誉。如今,广州坚持对标世界银行营商环境指标体系,以制度创新为核心,推进法治政府建设,成功承办“中国法治国际论坛(2019)”,积极协办“世界律师大会”,成立优化营商环境法治联合体,起草《广州市优化营商环境条例》,编制市场轻微违法经营行为免处罚免强制清单,创建全国公共法律服务最便捷城市,全力营造一流营商环境,打造大湾区创新创业创造新高地,让这座古老的商都焕发出生生不息的新活力。2020年,广州市在法治广东建设考评中蝉联全省排名第1,是法治广东建设考评史上首次连续两年排名第1的城市。广州市南沙区被评为首批全国法治政府建设综合示范区。

一、凝聚法治合力,开创营商环境新局面

加快政府职能转变,成立优化营商环境法治联合体。进一步理顺政府与市场、社会、企业之间的关系,发挥市场在资源配置中的决定性作用,充分运用法律手段调节经济活动,聚焦法治资源整合,形成优化法治化营商环境合力。统筹整合全市法治资源,成立广州市优化营商环境法治联合体,汇集人大专门委员会、政协专门委员会、法院、检察院等机构力量,凝聚各方共识,为提升广州制度环境软实力、打造法治化营商环境新高地提供智力支持,推动解决或落实跨地区、跨部门、跨领域的重大问题和重要事项。充分发挥律师的专业优势,指导市律协成立了世界银行营商环境评估12个指标的研究组,聚焦世界银行全球营商环境评估12个一级指标,对标国际先进水平,坚持以企业为中心,瞄准广州市营商环境短板弱项精准发力、攻坚克难,深入研究世界银行全球营商环境评估指标评分背后的规则体系和制度支撑,研究制定《广州市优化营商环境条例》,推动相关法规、规章、规范性文件立改废释,完善行政决策合法性审查机制,为各类市场主体投资兴业营造良好法治环境。与有关单位有效对接,协助解决各单位法治保障的困难和问题。对接联系相关行业协会,形成全市9个行业协会协调联动的新局面,进一步推动行业协会间的互联互通,加强营商环境理论研究的广度和深度。

优化政府组织结构,强化宏观管理职能。依法明确政府机构的设置、编制和职责,理顺部门职责分工,坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项,明确牵头部门,分清主次责任。广州市于20193月底高效完成全市机构改革,设置市政府机构37个,同中央、省保持基本对应;强化宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、生态环保等职能,优化科技、“三农”、金融、法治等职能,解决一些领域职责交叉重叠、权责脱节的问题,如针对自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,组建市规划和自然资源局;将分散在各部门涉及生态安全和环境的职能整合,组建市生态环境局等,进一步理顺部门职责分工。对部门内设机构进行优化整合,推动新的业务工作、政务流程、系统平台、人员队伍深度融合。

健全部门间协调配合机制,形成精干高效的组织体系。构建完善全面依法治市新机制,完成全面依法治市工作机构改革工作,将全面依法治市工作领导小组改为市委全面依法治市委员会,组建市委依法治市办和立法、执法、司法、守法普法4个协调小组,建立相应议事规则并召开协调小组会议,对全市法治建设工作统一规划部署并落实到位。建全法治督察闭环责任体系,组织开展全市食品药品监管执法司法、营造法治化营商环境保护民营企业发展等专项督察。出台《中共广州市委全面依法治市委员会办公室法治建设督察工作规定》,成立广州市法治督察专员库,以法治督察为抓手,释放督察工作助推法治建设的强大动力。建立区委依法治区办工作机构,有序开展法治街镇示范创建。

二、释放“放管服”活力,点燃大众创业新引擎

推进简政放权。围绕简政放权、放管结合、优化服务,开展“放管服”改革措施的法治协调工作,合法性审查市政府“放管服”改革中调整行政权力事项7850余项,审查广州市公共服务事项763项。开展五轮全市统一的行政审批制度改革,共清理了行政审批事项2700余项,市一级累计下放审批权及事权400余项,不再保留“非行政许可审批”。广州市证明事项清理力度居全国前列,2019年一次性取消市级证明事项351项、区级证明事项86项。

推进政务服务便捷化。对标国际一流水平,实施流程再造减环节、全程网办减时间、政策普惠减成本,推行“一网通办”服务平台、“一件事”主题套餐服务、“一门式”政策兑现等改革措施。实施信用分级分类监管、新经济“包容期”管理等新型监管模式。推行企业投资项目承诺制,试行先建后验。开展跨境贸易便利化专项行动,推广“提前申报”模式,实施报关单“日清”机制、物流“一单通”工程。拓展国际贸易“单一窗口”功能,建设全球溯源中心、全球报关服务系统、全球优品分拨中心。聚焦获得电力、办理建筑许可、办理破产等领先指标改革攻坚。在全国首创“人工智能+机器人”全程电子化商事登记,实现内资企业设立登记“免预约”“零见面”“无纸化”即时办理。实现政府投资项目审批时间压减至90个工作日内,社会投资项目控制在50个工作日内,企业开办时间压减至1个工作日内。切实让城市治理和政府工作更加统一、协调、高效,让群众体验有速度、有力度、有温度的政务服务。

三、提升科学监管实力,打造行政监管新支点

强化行政规范性文件标准化数字化智能化管理。201911日,“广州市行政规范性文件统一发布平台”顺利上线运行,取代“广州市人民政府行政规范性文件全文检索系统”。这是全国首个集“录入、审核、发布、检索、清理”功能为一体的规范性文件智能管理平台,是广州市运用信息化技术和大数据手段提升文件管理水平的有益探索,真正实现了全市规范性文件“一次录入、分级审核、数据同源、统一发布、信息共享、动态更新”,标志着广州市行政规范性文件迈入标准化、精细化、动态化管理的新阶段,推动广州市规范性文件管理水平再次走在全国前列,为规范和提升规范性文件管理提供了“广州方案”。未经合法性审查、未经该平台统一发布的规范性文件不得作为实施行政管理的依据,入库管理市级行政规范性文件4731件。持续推进全市行政执法“三项制度”,全市各级执法部门通过“公示平台”向社会公开行政执法结果信息97万余条,公示数量居全省前列。制定《广州市司法局关于行政执法领域贯彻实施民法典工作指引》,指导全市行政执法部门正确有效实施民法典。

开展市场轻微违法经营行为免处罚免强制清单编制工作。已累计通过清单形式发布245项市场轻微违法经营行为免处罚免强制事项,涵盖9个重点行业,涉及主要执法领域,基本实现了监管纠错容错机制的“立体式”全覆盖,其中免强制清单梳理工作为全国首创。在建立完善市场轻微违法经营行为免罚机制、依法编制多领域市场轻微违法经营行为免处罚清单的基础上,率先探索研究免行政强制工作,同步编制多领域市场轻微违法经营行为免强制清单,依法慎重实施行政强制,尽可能减少监管执法活动对市场主体正常生产经营活动的影响,建立市场纠错容错机制、进一步优化营商环境、促进各行业持续健康发展,努力为各类企业在发展初期提供更加宽容的制度环境。

四、强化依法行政效力,实现公正执法新作为

强化司法改革系统集成。全面落地司法体制综合配套改革100项举措,深化最高法院司法改革与创新研究实践(广州)基地建设,完成基层法院内设机构改革,内设机构减少41.5%。推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,证人、鉴定人出庭作证案件数同比上升28.2%12472件案件适用认罪认罚从宽制度审结,其中速裁程序使用率38.1%

深化智慧司法建设。首创交互式审理、在线联审、在线示范庭审等机制,审理周期缩短到35天。启动全国首家5G智慧法院建设,发布全国首个5G虚拟智能法庭,全国首试5G在线庭审。上线地方智慧破产审理系统,召开全国首场5G债权人会议。建成全国首个5G诉讼服务体验区,当事人“刷脸”可享受40余项服务。天河区智慧矫正中心承担智慧矫正中心全国示范点工作,“社区矫正智能监管平台”荣获2019年全国政法智能化建设创新案例“智慧司法十大创新产品”。

公正执法文明办案。全市2019年案件类警情、刑事立案数分别下降13.7%5.2%,刑事破案率同比提升6.3%,破案数同比上升8.4%。广州社情民意研究中心《2019年度广州城市状况市民评价报告》显示,广州“社会治安”满意度较2018年上升12个百分点,达到86%,在四项“民生安全”领域满意度位居榜首,并达到历史最高位。

五、增强政府公信力,迈出建设服务型政府新步伐

创建全国公共法律服务最便捷城市,出台《广州创建全国公共法律服务最便捷城市实施方案》,推出十大创新百项举措。完善全市公共法律服务平台建设,统筹律师、公证、司法鉴定、仲裁等法律服务资源进驻市级实体平台,推进50个示范性镇(街)公共法律服务工作站和300个示范性村(社区)公共法律服务工作室建设,建成覆盖全市城乡的四级公共法律服务实体平台2897个,全市累计接待群众72290人次。建立全国首家5G市级公共法律服务中心,大力推进“互联网+公共法律服务”“区块链+公共法律服务”建设,研发“广州公法链”“广州法视通”“企业健康指示码”等信息化项目。主办首届“5G+AI智慧公共法律服务”高峰论坛,首推“手机秒办公证”“羊城慧调解”“智慧普法”等便民微信小程序,全市2723个村(社区)法律顾问100%兼任所在村(居)调委会副主任,法律顾问微信群实现全覆盖,加快资源整合和三大平台融合发展,全市形成“线上30秒、线下半小时”法律服务生态圈。强化法律服务秩序监管,探索建立公共法律服务成效第三方评价机制,加强行政管理与行业自律管理“两结合”。

六、提高行政决策能力,谱写科学决策民主立法新篇章

(一)推进行政决策科学化民主化法治化

一方面,修订了国内首部规范立法公众参与的政府规章《广州市规章制定公众参与办法》,完善覆盖立项、起草、审核、实施全流程的立法公众参与制度。同时,拓宽立法渠道与民主立法途径:一是通过政府门户网站、官方微博、微信等多途径征求社会公众意见,强化对公众意见的回应工作;二是所有立法草案均书面征求市政协意见,以推进立法政治协商制度化;三是重视专家论证切实提高立法科学性,在《广州市优化营商环境条例》的起草、审查过程中,数次召开专家论证会,邀请的参会法学教授和律师达20余人次,对草案相关重大问题进行深入、全面、反复地研究论证;四是建立政府立法基层联系点工作机制,通过书面征求意见、调研座谈、交流走访等方式听取基层群众和基层组织的意见。

另一方面,深化重大行政决策目录管理,落实决策评估,提升决策质量。自2014年以来,连续七年编制市政府年度重大行政决策目录。例如,2020年,将《制定健康广州行动实施意见》《制定<广州市现代农业产业布局规划>》等8项事项纳入重大行政决策事项目录,其中2项同时纳入听证事项目录。在落实决策前的评估,重大行政决策起草部门对评估决策方案的财政、社会稳定、公共安全、生态环境和法律纠纷等方面的风险,并将风险评估报告作为决策的依据的同时,加强决策后评估和行政监督。同时,推动各区、各部门建立重大行政决策目录制度。2016年,在市政府重大行政决策目录编制管理的基础上,经市政府同意,原市法制办印发出《广州市政府各部门普遍制定重大行政决策事项目录先行试点方案》(穗府法〔201626号),要求市政府各部门普遍制定重大行政决策事项目录并向社会公布,将重大行政决策目录管理制度由市、区政府向部门推广。

提高立法工作质效。扩大公众参与立法,建立健全公众意见评估、处理和反馈机制,加强基层立法联系点建设。建设法律专业词库和知识图谱系统,推进立法信息平台建设。坚持民主立法、开门立法,各立法项目通过召开座谈会、论证会、立法听证会、立法调研等形式,充分听取企业、商会、行业协会和社会团体意见。2019年在科技创新条例立法听证会上,约17.9万人观看网络直播,网民参与互动4600多次。创新民主立法方式,在科技创新条例等立法项目中实行“线下+线上”(现场加网络直播)的听证方式。利用政协参政议政平台,加大立法政治协商力度,就养犬管理条例等社会舆论热点项目与市政协座谈协商、共同录制电视节目。

(二)完善营商环境法治保障机制

一是起草《广州市优化营商环境条例》,在立法体例上全国独创“开放创新”一章,与其他省市同主题法规相比,更具有地方特色,在立法先行先试、数字经济发展、产业供应链保障、信用产品推广等方面,提出全国首创的“广州方案”。起草《广州市科技创新促进条例》,完善创新治理体系和科技人才培养激励机制,激发创新主体活力。研究起草《广州市公共法律服务促进办法》,统筹律师、公证、司法鉴定、仲裁、调解、法律援助等公共法律服务资源,加快推进公共法律服务体系建设,为市场主体提供全方位的法律服务。出台《广州市公共信用信息管理规定》,建设社会信用体系,得到社会各界广泛关注。

二是围绕完善优化营商环境制度建设,制定工作指引,加强审查指导,开展定期分析。编制印发涉及营商环境的行政规范性文件制定和管理工作指引,搭建广州市营商环境规范性文件“绿色通道”,全力服务保障广州市营商环境政策文件的优化提升,目前通过绿色通道出台了10份规范性文件。建立规范性文件审查基础数据收集机制,定期梳理涉及营商环境规范性文件审查情况,对标先进营商规则,对广州市涉及营商环境的154份已出台政策文件进行系统梳理,提出文件分类处理和调整优化建议。及时清理、修改地方性法规、政府规章和规范性文件中不利于营商环境优化的规定,专项清理妨碍统一市场和公平竞争法规规章规范性文件22件。梳理广州市优化营商环境举措与法律、行政法规、部门规章冲突情况,按程序提请市人大常委会、省人大常委会向全国人大常委会,推动立改废工作。

三是建立健全涉及营商环境规范性文件英文翻译机制,推进涉及营商环境规范性文件的翻译工作,有效提升广州营商政策透明度,充分保障外资企业对营商政策的知情权,增强广州对海外投资者的吸引力。同时,将涉及营商环境规范性文件翻译工作完成情况纳入法治广州考评,为广州对标国际一流标准和通行经贸规则提供基础条件,切实提高广州营商环境政策文件国际化水平。

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