吉林省长春市

动力转换催生路径变革
激活法治政府建设新引擎

随着全面依法治国蓝图铺展,加快法治政府建设,已经成为顶层设计与基层探索的共同使命。近年来,长春市委市政府从法治政府建设的动力机制切题,将自上而下的建构动力,与城市发展的内生动力结合起来,充分汲取来自人民群众和各类社会主体力量,推动法治政府建设由传统的行政主导向着党政共抓、群众驱动的双重动力机制转换。这种动力转换,催生了建设路径的变革,使法治政府建设驶入快车道。

集中四项重点工作

一、考量与选择:革新法治政府建设的动力引擎

长春,是吉林省省会、副省级城市,中国东北地区重要的工业基地,有着深厚近代城市底蕴,被称为“森林城”、“汽车城”、“电影城”、“科技文化城”。全市下辖7个区、1个县、3个县级市,总面积24662平方千米,人口854万人。近年来,在整个东北经济下行情况下,长春市依然保持强劲发展势头,GDP增速在东北四个副省级城市中十分亮眼。解答发展之密,其原因之一,是长春始终将法治作为城市核心竞争力,特别是法治政府建设,由传统的行政主导逐步向党委领导、政府主导的党政共抓和公众参与、社会支持的群众驱动双重动力机制转换,成为法治政府建设的新引擎。

(一)完善“自上而下”,坚持党的领导,构建党委领导、政府主导的党政共抓动力机制。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出建设法治政府目标以来,长春市主要采取政府主导建设的动力模式,曾发挥过积极的重要的作用。但是,随着新形势新任务的变化,法治政府建设工作逐步向众多领域延伸,法治政府建设呈现出推进乏力、难以深入的表层化问题,动力机制遇到“瓶颈”。进入新时代,党把“坚持党对一切工作的领导”纳入《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,为长春市积极构建党委领导、政府主导的党政共抓动力机制提供了指引。2017年,长春市以市委、市政府文件印发法治政府建设《实施方案》,形成了高位统筹的建设合力。市委常委会经常听取法治政府建设工作汇报,审议涉及法治政府建设议题;市政府每年向市委报告法治政府建设情况。2019和2020年,长春市两次召开市委全面依法治市委员会会议,将法治政府建设作为首要议题来谋篇布局,要求各级党委将法治政府建设作为法治城市的骨干工程,将党的领导体现在法治政府建设全过程和各方面。市政府发挥主体作用,今年市政府召开了历史上规格最高的法治政府建设工作会议,市长亲自安排部署,市政府班子全员推进,更加积极主动地开展法治政府建设攻坚战。

(二)挖潜“自下而上”,坚持以人民为中心,构建公众参与、社会支持的群众驱动动力机制。选择什么样的动力基石,是法治政府建设加快进程的关键。长春市深刻体会到,仅靠党政共抓,难以制约行政权力自身的天然张力。长春市深耕七轮五年普法工作,连续四轮普法获评全国法治教育宣传先进城市,厚植了法治的群众基础,是城市法治进步的深厚底蕴。法治政府建设要想加快进程、走向纵深,必须坚持以人民为中心,让人民群众和各类社会主体参与到法治政府建设中来,挖潜蕴藏在群众中的强大驱动力。基于这些理性考量,长春市开始探索构建起公众参与、社会支持的群众驱动动力机制,将人民群众作为倒逼法治政府建设的最根本动力源。近年来,在行政立法、重大决策、合法性审查、行政执法、行政复议、纠纷化解等工作中,加强了征求意见、调研座谈、听证质证、第三方评估、满意度测评等公众参与力度,有效提升了法治政府建设质量和水平。

(三)搞好“上下融合”,坚持新发展理念,构建多方联动、优势互补的协调推进动力机制。党政共抓和群众驱动是互为前提、相互作用、紧密联系的,这就需要坚持创新、协调、共享的新发展理念,明晰二者之间的内在联系和要素,搞好上下融合,抓好协调推进。在党政共抓方面,长春市出台了《党政主要负责人推进法治建设第一责任人职责实施办法》,将法治政府建设作为全市各级党委政府的重点职责加以明确,明确了组织宣传等党委部门、纪委监委等纪检部门、公检法司等政法部门、行政机关等政府部门的协同责任,建立了市委市政府督查室与市委依法治市办联合开展督察工作机制,压实了全市各级党政部门推进法治政府的责任闭环。在群众驱动方面,围绕法治政府建设的加强和创新社会治理,强化了社会自治组织、人民调解组织、行业协会组织、志愿者组织、法律服务团队等的组织建设,并通过畅通信访、复议、诉讼以及投诉举报渠道,开展“局长接待日”、“ 一线工作日”、“ 电视问政”等活动,组织全市领导干部学习民法典,广泛开展民法典普法宣传,充分发挥人民群众在法治政府建设中的参与、监督作用。从单一到双重的动力转换,再到双重动力融合,开辟了自上而下与自下而上相结合的建设路径,推动法治政府建设实现路径变革。

二、探索与实践:催生法治政府建设的路径变革

要构建法治政府建设全新动力机制、实现路径变革,就必须在建设实践中,求解最佳的方法论。为此,长春市立足实际,按照回应群众呼声、抓住关键主线、带动关联改革、实现系统提升的思路,在实践中探索破题之策。

(一)下好对接先手棋,打造回应群众呼声传感器。激活内生动力,必须精准感知群众呼声。长春市认真梳理法治政府各项工作,全面延伸听民声、察民意、解民忧的触角。一是在行政决策中听民声。在出台重大行政决策、制定地方性法规和规章中,严格执行公众参与制度,凡是涉及群众生产生活等切身利益的决策事项、立法草案,都严格履行征求意见、问卷调查、情况反馈、组织听证、召开座谈会等程序,并通过法治建设联系点、立法联系点,开门纳谏,听取民声,主动回应群众对法治政府建设的诉求。天然气价格调整、出租车运价调整等市民争议较大问题的重大行政决策,顺利实施并得到群众广泛支持。对《长春市养犬管理规定》,就立法争议问题,以问卷方式公开征求市民意见,上榜今日头条长春热议第一名。二是在行政执法中察民意。行政机关的执法活动,直接面对基层和群众,是体察民意的直接来源。对此,长春市组织各职能部门,广泛建立体察民情民意的渠道。组建软环境义务监督员和行政执法监督员队伍,持续四年推出《电视问政》直播,坚持坚持每月开展“一线工作日”、每年开展“万人评议机关”活动,打出了精准感知群众意见表达的组合拳。三是在纠纷化解中解民忧。长春市强化矛盾纠纷多元化解,构建市、县两级矛盾纠纷综合化解平台,建立完善了行政调解、人民调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等衔接机制和对接流程,2018年以来共受理案件61606件。全面加强群众信访工作,每月开展局长信访接待日活动,畅通12345市长公开电话等各类热线,完善了行政行为投诉举报渠道,及时核实调查新闻媒体曝光的违法行政问题,确保群众关注问题得到积极回应。

长春市聚焦行政执法不规范问题

(二)选准工作定盘星,打造上下联动契合主载体。近年来,长春市在党政关切、群众关心、反映强烈的领域用劲发力,找准党政共抓、群众驱动的契合点,探索打造带活全盘的主载体。一是打造服务大局的活动主载体。去年,针对长春全面振兴全方位振兴,开展了“专班抓项目”、“万人助万企”、“城市乱象集中整治”、“农村人居环境集中整治”四项重点工作,组织全市万名干部包项目、走基层、听民意、解难题,激发市民群众参与振兴发展、依法治理的热情。今年,长春市突出营商环境建设,出台了《关于大力加强法治化营商环境建设的意见》,明确了制度支撑、依法行政、公正司法、全民守法、法律服务、监督评价6大环境27项措施,参加全国营商环境评价18个一级指标均大幅提升。二是打造依法维权的复议主载体。聚焦行政复议对化解群众行政争议的积极作用,提前完成行政复议体制改革全省试点工作,设立行政复议委员会,集中行政复议权,将市直部门复议办案权全部集中到政府。创新开展“互联网+行政复议”改革,依托全市政务服务窗口,建立了95个行政复议受理点,率先实现行政复议网上受理,解决了行政复议质量不高、群众申请不便的问题,行政复议案件成倍增长,“大信访、中诉讼、小复议”的传统格局正在被打破。三是打造权力制约的监督主载体。织密行政权力制约的社会监督网,以行政权力监督制约为核心,在完善人大、政协、司法监督的基础上,探索行政权力社会监督和舆论监督机制,完善了各政务热线的违法行政行为投诉举报转办受理机制,建立了新闻媒体曝光问题执法监督跟踪督办机制,完善了政务舆情和新闻发布会制度,全面推行了政务“五公开”,在政务公开第三方评估中连续三年排名全省第一。

(三)搭建改革关联链,打造系统提质升级施工图。抓统筹谋划、整体推进、提升水平,必须要以改革创新为突破口,扭住改革链条,带活法治政府建设工作全盘。一是搭建了“放管服”改革链条,政府依法履职水平系统提升。依托政务服务“一门、一网、一次”综合改革的大平台,加快推进政府依法全面履行政府职能,对“放管服”链条上的权责清单、行政审批、政务服务、工作流程、监督管理等关联工作的突出问题,加速打通堵点卡点,切实做到一门办事、一网通办、一次跑动。“多证合一”“证照分离”“N证联办”“减证便民”“两随机、一公开”等一系列政务改革加速推开,依靠智慧手段优化政务服务的“城市大脑”也即将上线。二是搭建了行政执法改革链条,严格规范公正文明执法得到全面提升。深化行政复议体制改革,使行政复议受理量和纠错率双提升,也使行政执法问题紧迫性凸显,将行政执法部门逼上了揭短亮丑前台。集中开展行政错案集中整治,执法监督部门开展典型差案评查,晒出2019年以来所有行政错案,责令执法部门逐案剖析整改,倒逼全市各级行政部门从源头解决行政执法不规范问题。推进中,重点聚焦行政执法链条上的行政争议、行政执法、执法监督、行政诉讼等关联工作的薄弱环节,推动综合执法、行政执法“三项制度”、建立行政争议化解中心、出台行政裁决改革举措、健全行政调解程序、建立行政负责人出庭应诉督办机制、建立行政执法权限争议解决机制、出台行政执法辅助人员管理制度等一系列改革顺利推行。三是搭建了制度机制改革链条,法治政府建设制度体系不断健全。主动关注制度体系建设链条上的地方行政立法、重大行政决策程序实施、行政规范性合法性审查、政府法律顾问和公职律师制度改革等关联工作,推出了法律顾问和公职公司律师制度,出台了《长春市人民政府地方性法规草案和规章制定程序规定》《长春市重大行政决策程序实施办法》《长春市规范性文件监督办法》,建立了立法审查和立法后评估制度等一系列举措。主动关注行政权力监督制约链条上的社会监督、舆论监督、党内监督、人大政协监督、审计监督、司法监督和内部监督等关联工作的制度探索,市政府与市法院建立了府院联动机制,建立了政府执法监督和纪委监察委信息共享制度,出台了行政执法和刑事司法衔接制度。以探索政府内部权力制约体系为目标,在财政资金分配、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源交易和公共工程建设等领域,正式启动了分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗为内容的“三分一轮”试点工作。

长春市出台重大行政决策程序实施办法等相关制度

三、成效与启示:把正法治政府建设的未来航向

在长春市委市政府坚强领导下,从构建党政共抓、群众驱动的动力机制抓起,实现了法治政府建设从动力转换、点上突破,迈向了重点领域及关联工作加速改革、建设路径系统变革的新航程。尽管仍在进行时,也初现一些可喜变化,带来一些经验性启示。

(一)法治政府建设实践实现了新纵深,工作成效开始初步显现。一是建设主体实现了从“孤军作战”到“多方联动”的转变。党委领导的坚强保证,使法治政府建设不再单一依靠政府自身的独自推动,在全市各级党组织领导下,不仅充分发挥政府主体作用,而且带动了纪委监察委等党委部门、公检法等司法机关、人大政协等各方力量的全面参与,形成了“大建设”工作格局。二是建设动力实现了“政府建构”向“双驱互动”转变。自上而下的党政建构动力,与自下而上的群众驱动动力紧密对接,形成了更加强劲的动力引擎。三是建设主体实现了“被动推进”到“主动改革”的转变。党政共抓、群众驱动的改革动力,倒逼政府各行政部门走上改革前台,推动改革的态度更加自觉。四是建设方式实现了从“末梢感知”向“精准点穴”转变。有了群众的主动参与,感知法治政府问题症结更加灵敏,精准推进法治政府重点领域能力全面提高,建设水平全线提升。五是建设路径实现了“重拳出击”向“系统治理”转变。在重兵突击、专项整治的探索中,认识和实践不断深化,使法治政府建设路径更加清晰,逐步向标本兼治、系统治理、建立长效转变,法治政府制度体系加速完善。

(二)法治政府建设步伐展现了新跨越,助推城市赢得各方点赞。一是法治政府建设氛围更加浓厚。在今年全省法治政府建设达标和示范创建活动,全市各县(市)区、开发区呈现前所未有的争创氛围,11个县(市)区、5个开发区全部组织了争创工作,全市三分之一的县(市)区在市级初评中,具备申报全省示范的水平。二是营商环境法治保障更加有力。在法治政府建设过程中,形成了包容审慎监管四张清单、法治化营商环境27项措施等制度举措,成为吸引投资兴业的强心剂,荣获会展魅力之城、最具安全感城市等诸多佳誉。三是城市治理工作更加顺畅。各级党政部门更加积极主动地运用法治思维和法治方式推进工作,确保了精细化治理城市各项工作顺利推进,助推长春赢得全国文明城、国家卫生城、中国园林城市等诸多桂冠。四是政府与群众关系更加和谐紧密。在法治政府建设的实践中,群众增强了城市归属感、提升对政府治理的认可度,长春市先后十次获评“中国最具幸福感城市”,在今年中央广播电视总台《中国经济生活大调查》中,长春市多项市民满意度指标名列前茅,荣登“中国十大美好生活城市”榜单。

(三)法治政府建设探索积累了新认识,坚定了城市探索的未来航向。主要带来了五个方面启示。一是法治政府建设必须坚定党的领导,这是提高政治站位、实现汇聚城市力量的坚强保障。二是法治政府建设必须发挥政府主导作用,实现自上而下与自上而下紧密结合的路径变革。三是法治政府建设必须树立以人民为中心的发展思想,这是激发法治政府建设活力的根本动力。四是法治政府建设必须紧扣重点领域,以政府治理体系创新为导向,善于抓住法治问题的症结关键。五是法治政府建设必须探索路径变革,坚持新发展理念,落实全面依法治国新理念新思想新战略,努力向着基本建成法治政府建设目标迈进。

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