浙江省衢州市柯城区

创新打造“双中心一体化”侦查办案新格局

近年来,各级领导均对公安机关改革强警工作做出重要指示。浙江衢州市公安局柯城分局(以下简称“柯城分局”)着眼自身短板,在全省率先建设执法办案管理中心、刑事侦查中心,并形成“双中心一体化”格局,走出一条全新的改革强警之路。

柯城分局执法办案管理中心入口处

一、建设背景

柯城分局作为衢州市主城区公安分局,全年有效警情(不含交通警情)达到2.5万起左右,占全市总量的四分之一,位列全市八个县(市、区)公安局首位。随着社会经济的不断发展,公安执法任务日益艰巨,2019年柯城分局刑事立案2377起、对523人采取刑事强制措施,行政受案6549起、处罚1035人,原有派出所“包打天下”的执法办案模式已经难以适应新形势、新要求。

一是案多人少的矛盾更加突出。近三年柯城分局有效警情每年增加1000余起,年均增幅4.2%,但派出所民警人数年均增加4人,年均增幅2.5%,民警总数更是逐年减少,编制279人,目前在编仅259人,缺编20人。二是新型犯罪增多与办案专业化程度偏低的矛盾更加突出。2016年以来,柯城分局传统侵财发案占比从75%下降至37%,新型涉网犯罪占比从21%上升至59%,派出所技术手段匮乏、合成作战水平不高,侦破能力有限。三是执法高要求与监管保障低水平的矛盾更加突出。传统模式下对侦查办案的监督管理尚未形成闭环,服务保障水平不高,民警疲于应付,执法质量低于全市平均水平。

困则思变。2019年浙江省副省长、公安厅长提出打造“现代警务模式”,省公安厅出台执法办案管理中心建设指导意见。考虑到整个辖区面积362平方公里,80%的派出所位于城区且距分局机关仅5至15分钟车程,柯城分局决定在机关大楼内部建设执法办案管理中心、刑事侦查中心,并赋予双中心“撬动警务机制改革关键支点”的重要战略地位,不仅要全方位完善管理、监督、服务体系,更要以创新之举破机制难题,让专业警种和派出所回归本职,积极探索现代警务模式的“柯城样板”。

二、破题路径

(一)建设执法办案管理中心

2019年10月,柯城分局投入500余万元建成全省首批、全市首家县级公安机关执法办案管理中心。该中心为分局正股级内设机构,目前共有民警3人、辅警22人,建筑面积达2000余平方米,将原先分属法制、警保、督察管理的多个场所进行集中聚合,下设受立案中心、办案中心、案管中心、网上督察中心、涉案财物管理中心五大分中心,变多头管理为一家统管,实现集约化办案、全流程管控、一站式服务、专业化保障。中心主要用于刑事案件办理,同时保留派出所办案区主要用于行政案件办理。2020年1至8月,共有471名嫌疑人进入执法办案管理中心,占柯城分局办案区总人数的20%,全部实现“安全零事故、执法零扣分”,其中310人被采取刑事强制措施,占柯城分局采取刑事强制措施总人数的90%。

同时,执法办案管理中心依托“钉钉”APP创新打造“执法盯”线上管理服务平台。该平台根据柯城分局执法办案实际状况自主建模,目前开发了刑事案件办理、行政案件办理、涉案物品管理、文书委托送达、远程提审预约、法制考试、办案辅助、执法积分排名八大模块,内部所有数据均由执法办案管理中心负责录入,可实现重点环节到期提醒、服务需求一键提交、涉案财物全程留痕、执法水平时时提升、考核赋分一目了然五大功能,在不增加民警负担的情况下,真正做到“指尖操作、手机办案”。

(二)建设刑事侦查中心

柯城分局在执法办案管理中心建设过程中,同步谋划刑事侦查机制改革,对原刑侦、经侦、禁毒等警种进行整合,成立刑事侦査中心,在全市率先实行刑事案件集中统一办理。刑事侦查中心承担除简单伤害类、故意损毁财物类案件以外的全部刑事打击任务,彻底将派出所从繁重的刑事打击指标中剥离。

该中心共有民警50人,辅警25人,下设侦查一至六大队、基础大队、综合室、刑科室、视频作战中心、反欺诈中心(情报研判中心),技侦、网侦部门实行入驻制,入驻警力接受中心统一管理、调配,构建起“反诈+视频+刑事技术”的研判团队和“片区大队+专业大队”的打击团队,实现“专业的人做专业的事”,从而形成集指挥、研判、经营、侦办、技术于一体的扁平化、专业化打击体系。

同时,刑事侦查中心整建制入驻执法办案管理中心,实现一块场地两套人马高度融合,创新打造出“双中心一体化”格局,在时间和空间上大幅缩短侦查办案和监督服务的距离。

三、取得成效

柯城分局创新打造“双中心一体化”侦查办案新模式后,得到了上级公安机关的高度肯定。今年8月28日,柯城分局被浙江省公安厅选为全省三个样板地区之一,在全省公安机关执法办案管理中心建设现场会上作交流发言。同时,今年5月以来,杭州、宁波、温州、台州等地及中国人民警察大学先后16批次到柯城分局考察学习“双中心一体化”建设。

(一)立足实际打通“堵点”,变各自为战为集中聚合。一是派出所减负落在实处。“双中心一体化”格局下,派出所不再承担刑事打击指标和考核任务,从“包打天下”转变为“扎根基层”,警务模式更加合理。2019年柯城分局各派出所采取刑事强制措施人数占全局总数的85%,今年1至8月该比例断崖式下降至10%。二是打击效能大幅提升。“双中心一体化”格局下,专业警种的聚合打通使侦查手段更为集中、研判能力显著加强,形成“专业打职业,团队打团伙”的兵团作战模式,打击效能翻番。自2019年11月“双中心一体化”运行以来,柯城分局传统侵财案件研判率达71%,破案率从26.7%提升至36.1%,新型涉网案件研判率达69%,破案率从2.5%提升至13.2%。特别在新型涉网犯罪的打击上,今年抓获犯罪嫌疑人118人,同比上升280.6%,成功侦办了全省首起“多卡宝”,“2.14”特大跨境网络赌博等一系列大要案,其中跨区域一次收网10人以上案件6起,同比增长200%。三是侦查办案和监督服务的距离明显缩短。“双中心一体化”格局下,刑事侦查中心整建制入驻执法办案管理中心,实现立案集中把关、案件集中办理、嫌疑人集中羁押、卷宗集中存放、涉案财物集中保管,在时间和空间上大幅缩短侦查办案和监督服务的距离,一方面使案件监督从传统的案后看卷宗转变为全时空实时介入,另一方面案件侦办全过程均可享受执法办案管理中心“保姆式”服务。

(二)紧跟流程盯住“重点”,变碎片管理为系统管控。一是实现对涉案人员的全流程管控。(执法办案管理中心下设受立案中心、办案中心、案管中心、网上督察中心、涉案财物管理中心五大分中心)办案中心充分运用物联网、大数据技术,通过人脸识别摄像头、定位手环等智能化设备,实现对嫌疑人人身检查、候问、审讯等环节的远程感知、智能分析、自动预警,并配合网上督察中心24小时不间断视频巡查,确保问题当场发现,即时解决,有效杜绝了不安全隐患以及刑讯逼供、单人讯问等违法办案行为。二是实现对案件办理的全流程管控。受案阶段,受立案中心统一把关涉众型经济案件和外单位移送案件,避免出现立案不及时、不准确的情况。侦查阶段,案管中心对在侦在办案件实行分级分类管理并建立动态预警机制,对强制措施、办理期限即将到期的案件及时推送提醒,避免“保而不侦”等情况,如取保候审案件平均办理时长由121天缩短至84天。起诉阶段,对案件实行“全要素”审核,除审核实体案卷外,还要同步审核接处警录音录像、涉案财物管理、涉案人员处置等情况,并对前期巡查中发现的执法问题整改情况进行“回头看”,所有审核意见一律录入执法管理平台,实现可追踪、可回溯。三是实现对涉案财物的全流程管控。涉案财物管理中心建立市、区两级涉案财物联动管理体系,所有刑事案件涉案财物移交至衢州市公检法跨部门涉案财物管理中心,随案自动流转;所有行政案件涉案财物由柯城分局涉案财物管理中心实行清单式统一保管。

(三)关注需求解决“痛点”,变侧重管理为主动服务。一是组建专门队伍。围绕警情、案件、人员、财物、场所、卷宗六大执法要素组建专业化的服务队伍,为办案民警提供人员羁押看管、信息采集录入、文书邮寄送达、法律事务代办、案件扫描组卷等一整套全流程服务,彻底让民警从繁杂的事务性工作中解放出来,回归侦查审讯,在为民警减负的同时切实提高办案效率。二是引进外部服务。积极与看守所、邮政寄递、银行、医院、价格认证中心等单位建立合作,先后推出远程提审、上门取件、保证金二维码缴款、体检绿色通道、价格认证网上推送等服务,并设立服务台实现“一窗受理、代跑代办”,累计为办案民警代跑代办各类事项1200余件,避免民警为事务性工作四处奔波。三是做强智慧服务。在建设过程中加大对人工智能的运用,在办案中心配置一体化信息采集仪、一体化尿检仪、一体化智能审讯桌等科技感和实用性极强的硬件,实现一键操作、远程控制、自动抓拍、语音转录等功能,既确保规范执法、全程留痕,又便于操作、解放警力。四是提供温馨服务。专门设置盥洗更衣室、值班休息室,实现双中心全体民警“一人一柜”,值班民警“一人一铺”。在刑事侦查中心集中办公区外围打造360平方米的“空中花园”休闲区,突出衢州“两子”文化品牌,设置长廊、茶室、弈园、日光浴、读书角等多个功能区块,让民警在紧张的侦查办案工作之余有一处休闲放松的地点,深受广大民警好评。

柯城分局刑事侦查中心空中花园景观

(四)围绕民警架好“支点”,变单打独斗为全面支撑。一是分析研判保障。刑事侦查中心下设的情报研判中心在单楼层实现反诈、视频、网侦、技侦全手段集中,并整合各警种信息系统,授予最高查询权限,实现人流、物流、信息流、数据流、资金流全方位研判,办案民警只需通过网上合成作战平台提交需求,即可获得相关技术支撑。今年1至8月,情报研判中心为服务审讯工作开展各类查询1000余次,协助突破50余人口供,成功办理零口供案件3起。二是专业团队保障。刑事侦查中心围绕案件办理需要打造若干只高精尖技术队伍,可为办案民警提供图像处理、数据恢复、电子取证、大数据分析等较高难度的技术服务。执法办案管理中心每日落实法制员值班,24小时为办案民警提供法律支撑,针对重大案件实行专案法制员制度,提前介入全程贴靠把关,每周三柯城区检察院检察官入驻中心,对疑难案件开展联合会商,为案件办理提供有力的法律支撑。三是政治待遇保障。坚持“一线赛马、赛场选马”,在实战中选人用人,不断提高侦查办案在评优评先、干部提任中的权重,明确一线执法办案部门年度考核优秀比例不低于20%,三年内两次获评执法标兵的可在干部提任时直接入围考察。在今年4月底开展的中层干部选拔任用中,“双中心”有10名副职被提拔为正职,占全部新提拔正职人数的52.63%;有10名民警被提拔为副职,占全部新提拔副职人数的41.6%;另有3名参加工作仅三年的年轻民警因两次获评执法标兵被提拔为副职,愿办案、多办案、办好案的奋斗氛围越来越浓。

四、基层反响

柯城分局的“双中心一体化”模式,是一次打破公安机关长期侦查办案模式的创新之举,为求证“双中心一体化”运行效果,柯城分局向“双中心”和基层派出所发放了141份无记名问卷调查表,科学设计10个问题调查民警的实际感受。

根据统计,75%认为真正起到了减负作用,92%认为对办案提速增效帮助较大,91%认为执法信息化和规范化水平明显提升,94%认为打击破案能力明显增强,93%对“执法盯”平台表示肯定,87%对提供的代跑代办服务表示满意,93%对专业手段支撑表示满意,77%认为坚持该模式最终能彻底将民警从繁杂的事务性工作中彻底解放出来。基层声音说明此次改革已赢得了绝大多数民警的认可,让柯城分局坚持改革强警的信心更加坚定。

柯城分局刑事侦查中心情报研判中心

五、经验启示

事实胜于雄辩,无论是工作实绩还是基层声音,都充分肯定了柯城分局此次“双中心一体化”改革。实践证明,柯城分局创新打造的执法办案管理中心、刑事侦查中心“双中心一体化”模式,在帮助基层派出所和办案民警减负、提升侦查打击专业化能力、提升执法信息化和规范化水平、激励民警多办案办好案、增强民警归属感幸福感等方面都发挥了十分明显的作用。同时,柯城分局也深知改革强警仍有很长的路要走,服务基层实战、规范执法办案、倍增执法效益尚有大量需要破解的难题,对此柯城分局也将继续研究、继续改进、继续提升,让改革的脚步永不停歇,成为推动公安发展的强大引擎!

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