陕西省汉阴县

实现乡村治理有效的积极探索——汉阴县创新推行“321”基层治理模式

汉阴县地处秦巴山区,人口31.3万,其中,农业人口26万,常年外出人口6.3万,出现了不少“空心化”村庄,乡村社会治理遇到了从未出现过的新问题、新困难、新矛盾。汉阴县委、县政府高度重视乡村社会治理工作,从2015年起,根据中央加强乡村社会治理的有关精神,结合汉阴实际,积极迎接挑战,逐步探索出了“321”基层治理模式。这一模式坚持了党在农村基层的核心领导地位,重构了乡村组织网络,填补了乡村治理力量不足,调动了群众主动参与乡村治理的积极性,激发了乡村社会治理的内在活力,初步形成了“三治融合”的新格局。

2017年12月28日,全市加强综治基层基础建设助力脱贫攻坚工作会议在汉阴召开,市委常委、市委政法书记陈明出现会议并做重要讲话

一、“321”基层治理模式的主要举措

汉阴县通过实地调研发现,村组不少党员、人大代表、中心户长等基层社会精英都有奉献之心,希望发挥作用,为村组“找事、做事、帮事”,但苦于没有一个有效的载体或平台,也没有合适的渠道。2014年,汉阴县双乳镇双乳村在党的群众路线教育实践活动中,摸索形成“三线”联系群众工作法。县委、县政府在借鉴这一创新的基础上,通过总结完善推出了“三线两化一平台”(简称“321”)基层治理模式。

(一)创新“三线”联系群众机制

“三线”主要是指以镇党委、人大、政府“三条线”为纽带,分别进行延伸联系。

首先,以镇党委抓村党支部,党支部抓党员,党员联系群众为第一条线。依托党员“积分制”管理,推行有能力的党员直接联系服务群众,以走访、约见、接待为主要形式,面对面宣传党的路线方针政策和法律法规,听取收集群众意见和诉求,帮助解决实际困难,实现党员与群众互动联动,打通联系群众通道,拉近党群距离。全县农村有帮扶能力的2123名农村党员,每人联系2-3户,共结对帮扶贫困户3485户9723人。通过实事承诺、日常践诺、年终评诺、全年积分制管理,充分发挥了党员的桥梁和纽带作用,强化了党与群众的血肉联系。

其次,以镇人大主席团抓代表小组,代表小组抓代表工作室,工作室联系人大代表,人大代表联系选民为第二条线。为增强人大代表的公信力,在各村建立人大代表工作室,公开人大代表信息,推行人大代表联系选民制度,通过联系走访、开展周三接待选民日活动和季度召开选民座谈会,收集听取选民意见建议,为群众排忧解难,既增强了村民反映合理诉求建议的积极性,同时也增强了各级人大代表的公信力。2015年以来,全县629名各级驻村人大代表,共收集选民意见3000余条,并一一回应解决。

第三,以镇政府指导村委会,村委会抓中心户长,中心户长联系村民为第三条线。通过镇政府指导村委会工作,群众推选中心户长,依托村组矛盾纠纷调解组织,建立了中心户长联系村民制度。全县共推选中心户长2354名,协助镇村做好信息收集、政策宣传、纠纷调解、治安联防、重点人群帮教等工作,重点为贫困群众、鳏寡孤独等特殊群体提供帮助和服务。2015年以来,共排查调处各类矛盾纠纷1万余起。

县委副书记、县政府县长刘飞霞看望慰问“三线”人员

(二)实行“两化管理服务”

一是实行网格化管理。在切实抓好“三线”联系的基础上,为切实提高管理服务实效,全面实行网格化管理。以村为基本单位,根据村民居住的集散程度、人口数量等因素,划分为若干个一、二、三级网格,一级网格长由村党支部书记或村主任担任,二级网格长由村民小组长担任,三级网格长由“三线”人员担任,每名三级网格长联系20至30户、70至120人不等。网格长主要负责宣传党的方针政策、掌握社情民意、收集群众诉求、及时反馈信息、化解矛盾纠纷等事宜,实现了“人到格中去、事在网中办”。

二是实行精细化服务。在网格化的基础上,为提高服务效率和精准性,镇村组织对全村所有住户进行拉网式大排查,针对各户的经济收入、产业基础、家庭结构、利益诉求等具体情况,将群众划分为放心户、关心户、连心户,分别对其实行“在线、一线、热线”服务。即:家庭经济收入持平和超过全村平均水平且连续三年被评为平安家庭的农户定为放心户,网格中将其标为“绿色”,村上对其实行等候“在线”服务;家庭经济收入低于全村平均水平且近两年未被评为平安家庭的定为关心户,党员、人大代表、中心户长定期到住户了解情况,网格中将其标为“黄色”,有针对性地开展“一线”服务;“三留守”人员家庭、残疾人家庭、贫困户家庭、有服刑或刑释解教人员家庭定为连心户,每户确定一名党员、人大代表或中心户长,实行一对一帮包,网格中将其标为“红色”,对其实行“热线”服务。在日常工作中,要求全体党员、村级干部和“三线”人员按照“绿户门前放心行,黄户门前停一停,红户门前要上心”的要求做好联系帮扶。

中心户长、“三线”人员谭显坤积极为联系服务群众解决吃水问题

(三)以村党组织为核心,构建农村社会自治大平台

在通过“三线、两化”解决群众个人诉求的基础上,汉阴县又进一步构建了以村党组织为核心、村民(代表)大会为决策主体、村委会为执行主体、村监委会为监督主体、村级经济组织为支撑、社会组织为补充的“六位一体”村民自治平台,主要是为了满足全体村民对村庄经济发展、基础设施建设、公共服务、环境保护和谐稳定等共性需求。

第一,健全“一约四会”制度。以村(社区)为单位,组织群众制定乡规民约,逐户签订守约承诺,用乡规民约引导约束群众。同时组织群众建立红白理事会、村民议事会、道德评议会、禁毒禁赌会,着力培育群众自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的治理能力。

第二,大力发展经济社会组织。为适应现代农业发展和乡村治理群众化的需要,县上依托龙头企业、现代农业园区、合作社和能人大户牵引,建立了一批农民专业合作经济组织,培育了一批农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等群众性社会组织,充实治理主体,建立群众合作发展、互助服务、情感交流的平台。目前全县共成立村集体经济合作社141家,农民专业合作社318家,互助资金协会116个,志愿者服务队180余支,红白理事会141个,其他类社会组织100余个,带动贫困户近3000户,在推动县域经济发展和社会进步方面发挥了不可或缺的重要作用。

第三,积极开展民主协商。为不断提升群众自治水平,汉阴县出台了《村级民主协商议事制度》,制定了《民主协商议事规则》,吸纳威望高、办事公道的老党员、老干部、乡贤人士、群众代表参加,广泛开展民主协商。对协商形成的意见,村党组织及时召开会议研究、分类交办,特别重要的按照法定程序提交村民(代表)会议表决。对采纳协商意见形成的决策成果及执行情况,公示公开向群众反馈,真正把群众的建议意见变为村党组织的思路和决策,将群众对村集体事务管理的知情权、参与权、监督权落到了实处。同时,全县还积极推行“干部说法说政策、群众说事说心声、大事要事民主协商”的“两说一商”机制,创新民意收集渠道,增强群众的主体意识、责任意识和自治意识,为乡村全面振兴打下坚实的群众基础。

涧池镇洞河村召开“三线两化一平台”基层治理模式培训会

第四,建设信息平台。一方面把“互联网+”灵活运用到服务群众中,推广应用“手机+党支部”平台,全县大部分村建立了微信公众号、微信群,切实发挥政策宣传、村务公开、联络沟通、服务群众、农产品营销等作用。另一方面县上筹资700余万元,县、镇、村分级建立了“321”大数据中心,将基层党建、脱贫攻坚、综治维稳、民生保障、环境保护、便民服务、精神文明建设、电商服务等融为一体,建立“8合1”信息平台,全面实时采集人、地、事、物、组织等各类信息,实行动态管理,打通了信息服务“最后一公里”。

总体来说,通过制定完善乡规民约,逐户签订守约承诺,推广优良家风、家训、家规,推动社会主义核心价值观落地生根;通过培育发展农民专业合作组织和群众性社会服务组织,充分调动群众参与经济建设和公共事务管理的热情,助推农村经济发展和农民自治组织化水平全面提升;通过民主协商,把群众的意见和建议变为村党组织的思路和决策;通过不断完善村级自治信息平台大数据系统,构建了政策宣传、村务公开、服务群众、农产品销售的有力平台,为实现乡村经济社会全面发展奠定了基础。

二、主要成效

第一,理念发生了变化,实现了由管理到治理的根本转变。“321”基层治理模式,创新了社会治理理念,优化了农村基层治理主体和治理内容,实现了基层从管理型向治理型、行政型向社会型、单向型向互动型的根本转变,发挥了农民群众的创造性、主动性,积极主动参与社会治理和经济建设,大幅度提升了村民自治水平,促进了农村社会繁荣稳定。

第二,调动了各方力量,形成了治理合力。实行村民自治是我国农村社会的一大进步,但由于自治方式还不完善,长期以来乡村的事务仍然是由少数人操心。“321”基层治理模式既为农村各种优质资源提供了有效平台,又提高了群众自我管理、自我服务、自我教育、自我发展的能力。汉阴县通过对农村党员实行实事承诺和积分制管理,激励先进,切实增强了党员的归属感和荣誉感;在各村建立了人大代表工作室,年终选民对代表履职情况进行评议,为各级人大代表开展工作搭建了平台;对中心户长实行“以事奖补、以案定补”、跟踪培养机制,让中心户长既有“钱图”,又有前途。县上成立了社情民意调查中心,配备8名专职人员,动态随机进行民意抽查调查,调动了“三线联系”人员参与农村社会治理的积极性,还发挥了群众在农村社会治理中的主体作用,从而使农村社会治理不再是党委、政府的“独角戏”,日趋成为整个社会参与治理的“大合唱”。

省人大常委会执法检查组来汉检查“321”基层治理模式工作

第三,畅通了诉求渠道,维护了农村稳定。“321”基层治理模式的推行,彻底改变了过去群众“有事只找村干部,无事不登三宝殿”的现象,群众的诉求渠道宽了,听取群众意见建议的人多了,协调解决群众矛盾纠纷的力量强了,以前村干部难以发现、未及时发现、难以解决的问题,通过三线人员与服务对象拉家常、练感情,及时发现、掌握矛盾纠纷隐患,对能化解的及时化解,暂时化解不了的跟踪稳控,做到矛盾不激化、不上交,有效预防了“五失”(生活失意、心态失衡、行为失常、家庭失和、情感失迷)人员恶性案件的发生。2017年,全县刑事、治安发案同比下降36.8%、12%,其中命案同比下降60%;越级访大幅下降,到省赴京访同比下降25.6%、39.13%,基本实现了“小事不出组、大事不出村、矛盾不上交、纠纷不激化”的目标。2017年,汉阴县社会治安满意率由2016年全省第68位跃居到第5位,被评为全省综治平安建设先进县。

第四,消除了治理盲区,实现了乡村治理全覆盖。“321”基层治理模式将群众分为放心户、关心户、连心户,按照就近就便就亲的原则,靶向施策,实行有针对性的定制帮包服务。全县乡村共划分成4876个三级网格,做到了全县10个镇、149个村(社区)、1441个村民小组、7.8万农户全覆盖,实现了“人到格中去、事在网中办”,每格有人管,每户有人帮。在网格化管理中,各村都建立了一套民情台账,给每户群众制定了一张“三线”人员联系卡,让群众能随时咨询政策,反映情况并及时得到受理。以往群众办事是“鞋跑烂、腿跑断、事难办”,现在是“群众动嘴、干部跑腿、干群关系如鱼水”。

第五,加强新民风建设,推进了乡风文明。汉阴县把推行“321”基层治理模式与提倡德治紧密结合,弘扬社会主义核心价值观,制定乡规民约,大力开展“群众说、乡贤论、榜上亮”道德评议活动,设置道德讲堂、红黑榜等载体,提炼推广优良家风家训家规,培育文明新风,引领社会风尚。2015年以来,共评选表彰“好婆婆”“好媳妇”“好妯娌”1825名,“最美家庭”1967户。全县80%的行政村修订完善了乡规民约,征集优选家规家训200余条,其中沈氏家训被中央纪委在全国推广。

第六,凝聚了民心民力,推动了经济发展。“321”基层治理模式使群众的怨气想法有了倾诉之处,自身难以克服的困难问题有了解决之途,想提意见建议有人倾听,群众的气顺了、心齐了、劲足了,村党组织的战斗力增强了,党员的先锋模范作用发挥得更好了,凝聚起了追赶超越的强大动力,有力促进了农村经济社会健康快速发展和农民收入的可持续增加。2017年全县农民人均纯收入9602元,比2015年增长12.57%,县域经济综合监测排名从2015年全省第36位提升到第32位。

涧池镇洞河村“三线”人员接待上访群众化解纠纷

汉阴县“321”基层治理模式,受到了社会各界的好评。2017年6月28日和2018年5月23日,分别在中农办召开的“全国乡村治理和农村社会发展”工作座谈会、农业农村部召开的“全国乡村振兴”工作座谈会上进行了交流,并受到了中农办、农业农村部领导的肯定。2018年省委1号文件提出:“推广汉阴县以网格化管理为抓手、以信息技术为支撑,实现基层管理服务精细化的做法。”2018年6月3日在中央电视台13套“新闻直播间”栏目进行了报道。人民日报、农民日报、法治日报等中央级媒体和陕西电视台、陕西日报也先后进行了多次报道。2017年10月27日,时任省委常委、政法委书记、副省长杜航伟对“321”基层治理模式做出批示:“汉阴县探索建立的‘三线两化一平台’模式,在党建、社会治理、脱贫攻坚中发挥了重要作用,其做法值得各地学习借鉴”,并多次在全省性的大会上介绍肯定。

三、启示

第一,实现乡村治理有效,必须首先转变理念。长期以来,我国传统乡村管理信奉“民可使由之,不可使知之”,把老百姓视为管理的对象,依靠少数人管理多数人。汉阴县创新的“321”基层治理模式,最大的特点是坚持以人民为中心的思想,完成了从“管理”到“治理”理念的转变,充分尊重农民的主体地位,保障农民在乡村治理中的知情权、参与权、议事权、决策权、监督权,从而老百姓由被动接受管理转变为主动参与治理,实现了“共建、共治、共享”。

第二,实现乡村治理有效,必须解决乡村治理力量不足的问题。乡村治理力量不足的问题,之所以越来越突出,一是由于村庄合并后,村民数量增加而干部数量相对减少;二是由于实行新农合、养老保险等民生政策,特别是实行精准扶贫以来,村干部的工作量成倍增加。“321”基层治理模式,着眼农村内部的优质资源,为农村党员、人大代表、中心户长以及农村各种能人发挥作用搭建平台创造条件,有效解决了乡村治理力量不足的问题,形成了乡村治理推动经济社会发展的强大合力。全县农村“321”治理队伍剔除身份重叠的人员后共有4860余人,是村干部队伍的6.2倍。

县委常委会研究“321”基层治理模式推进工作

第三,实现乡村治理有效,必须重视乡村传统的治理资源。当前乡村的治理正在从单向度治理向多维度治理转变,村庄中的乡土性元素就显得尤为重要,熟人社会的运作逻辑使得村庄治理更为简约。汉阴县“321”基层治理模式发扬了乡规民约等优秀传统文化的思想教化作用,发挥了乡贤,尤其是“五老人员”(老干部、老模范、老教师、老医生、老战士)在乡村治理中的独特作用,能够满足农民群众日益多元化的需求,能够解决乡村社会多层次的问题和矛盾。

第四,实现乡村治理有效,必须健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。自治是现代乡村的基本治理方式,但自治并不能解决一切问题。现代法治社会与我国农村的熟人社会,具有不同的内在逻辑,法治社会一切都是法律说了算,熟人社会中打官司则会结下世仇。“321”基层治理模式,在坚持自治、法治的基础上,推行“两说一商”,通过道德讲堂、红黑榜、乡贤调解等多种形式,扬长避短、优势互补,确保实现乡村社会长治久安。

第五,实现乡村治理有效,必须强化信息支撑。随着互联网的普及应用程度越来越高,互联网与农村社会治理相结合已成必然趋势,过去依靠传统手段和方式很难做到的事情,现在则轻而易举。“321”基层治理模式通过建立县、镇、村三级信息大数据平台,实现了资源大整合、数据大统一、信息大利用。依靠现代网络技术,让农民群众能在第一时间反映意愿和诉求,让县、镇、村第一时间掌握群众心声和村情民意,并及时回应群众关切,切实解决群众困难,形成了民意表达、民情搜集、解决落实和信息快速反馈的良性循环,有效地提高了乡村治理的效率和现代化水平。

第六,实现乡村治理有效,必须坚持整体持续发力。乡村治理是一个长期、系统工程,需要汇集县、镇及社会等外部一切力量,内外联动,合力解决好整体持续发力问题。“321”基层治理模式通过建立“三联三管”(三联,即:县级领导联镇、部门联村、干部联户,推动“321”基层治理工作有效开展。三管,即:通过纪委监委延伸管权力,正确践行以人民为中心的根本导向;通过村财审计管资金,确保资金规范高效使用;通过公检法管行为,坚决打击和管住违法行为)工作机制,切实解决了组织有效、管理有效、资金监管有效、整体持续有效等问题,推动实现了支部核心强、经济强、文化强、生态强的目标,保障了乡村治理持续、有力、有效推进。

省综治办副主任王利来汉阴调研“321”基层治理工作

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