辽宁省沈阳市皇姑区

继承发扬“枫桥经验”多措并举打造“皇姑模式”

随着我国改革进入攻坚期和深水区,社会矛盾纠纷呈现出多样多发且关联性、敏感性、对抗性增强的特点。解决这些矛盾纠纷,不仅需要司法机关依法处理,还需要从诉讼外部入手,通过强化非诉讼纠纷解决机制的案件分流以及司法对诉讼外纠纷解决的引导与支持,把更多的矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态,这对于推进司法改革具有更特殊的意义。50多年前,浙江省诸暨市的枫桥镇创造了“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决”的“枫桥经验”。习近平总书记关于坚持发展“枫桥经验”、创新群众工作方法的重要指示,对我们加强和改进新时代法院调解工作,破解案多人少难题,具有重要指导意义。

2014年12月,沈阳市皇姑区人民法院被最高人民法院确定为多元化纠纷解决机制改革示范法院。在党委领导、政府支持下,与社会各方参与并协调联动,积极构建起了人民调解、行政调解、司法调解的多元化纠纷解决机制工作格局,社会矛盾纠纷化解工作成效显著。近年来,皇姑区法院加强宣传引导,创新工作举措,完善相关制度,狠抓工作落实,努力将矛盾化解在基层,从而不断赋予“枫桥经验”新的内涵,全力打造新时代“枫桥经验”升级版。

皇姑法院作为全国50家改革示范法院之一,也是辽宁省唯一一家改革示范法院,党组书记、院长张立斌受邀参加会议,并在会上作了经验交流

一、分类施策,有效衔接,实现多元化纠纷解决工作一体化

针对不同的纠纷类型,在继续加强诉前调解中心、行政行业调解、网上调解与答疑、诉调对接、专业性矛盾纠纷化解五大平台建设基础上,不断引入社会力量,发挥各自优势,共同构建大调解的工作格局。

一是对法律关系明确,争议不大的纠纷,实行一站式解决。此类纠纷虽是“小事、小案”,但却更是事关民生的“大事、大案”,更适合于人民调解、行政调解和行业调解。根据工作实际设立诉讼辅导室、特色调解室、司法确认室、法官工作室,以保证案件分流、调解、司法确认工作正常运转,使纠纷一站式解决,减轻当事人的诉累。

二是对专业性较强的纠纷,发挥专业优势,合力化解。为有效化解医疗卫生、劳动争议、道路交通、消费者权益保护等纠纷,与行政机关、行业协会、基层组织等150余家单位和组织建立固定的诉调对接关系。对于诉前调解成功的纠纷,经双方申请,法院提供司法保障,对该类纠纷进行免费司法确认,三年来共进行司法确认三百余件。专业性纠纷委派调解率52%,委托调解率27%,司法确认率100%。对于诉前未调解成功的纠纷,由相关部门将有关材料退回法院,进入诉讼程序。

三是对政策性、敏感性、群体性纠纷,实现三调联动。此类纠纷有的不是“诉”,有的虽然符合“诉”的条件,但立了难裁判、判了难执行。面对这类无法回避的疑难复杂纠纷,通过诉调对接机制和联席会议制度、第三方专家听证制度等形式,紧紧依靠党委、政府,借助社会各方面的力量,形成解纷合力。在八大功能区(街道办事处)设立行政调解室,选派庭长与行政工作人员进行非诉调解的有效对接,通过三调联动,使法院调解、人民调解、行政调解相互衔接、合力联动。

省消协与皇姑法院诉调对接暨消费者权益保护法庭正式启动

四是强化司法建议,提升调研水平。针对案件审理和执行中发现的问题,院及时组织研究,提出切实可行的司法建议。建立司法建议回访制度,主动了解司法建议的采纳情况和运用效果,确保司法建议落到实处。引导干警以创新发展“枫桥经验”为主题,积极撰写学术文章,并针对创新发展“枫桥经验”中发现的新课题,组织力量进行深入调研,形成调研成果,以不断增强领导班子分析决策和解决问题的能力。

二、搭建平台、有效衔接,为多元化纠纷解决工作奠定坚实基础

按照“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念要求,皇姑区委十二届常委会于2016年4月15日第82次会议通过了《皇姑区关于构建多元化矛盾纠纷解决机制的实施意见》并召开了矛盾纠纷多元化解经验交流暨工作推进会。建立“多元化调解”联席会议和信息通报制度,并将“多元化调解”工作纳入综治工作目标进行管理考核。为整合社会资源,有效衔接,提高效能,皇姑区法院成立了多元化纠纷解决机制办公室(正科级单位),设立专人从事多元化纠纷解决机制工作。并在全区搭建五大平台:

一是搭建诉前调解中心平台。主动与区司法局、功能区(街道办事处)联合成立具有人民调解与行政调解性质相结合的“诉前调解中心”,对于当事人双方因家事纠纷、相邻关系、继承纠纷、邻里之间的人损和财损发生纠纷要求调解解决的,由功能区的“诉前调解中心”直接受理。诉前调解中心遍布全区8个司法所,辐射124个社区,2个行政村。2015年至今,共委派人民调解700余件家事纠纷。

二是搭建行政行业调解平台。为动员社会各部门的力量参与调解,构成多元化调解平台,与行政机关、行业协会、基层组织等多家单位和组织建立诉调对接关系,设立特约调解组织。先后与区工会、人社局、妇联、卫生局、省侨联、省工商联、省消协等多个部门签订多元化联动调解的具体管理办法。医疗纠纷尝试调解前置,与市医疗调解委员会配合,全部纳入调解前置。2015年至今,共委派行业调解165件医疗纠纷,其中经司法确认86件。

多元化纠纷解决机制办公室针对医疗纠纷案件进行调解

三是搭建网上调解与答疑平台。充分借助信息化技术手段,拓展网络平台,开通“互联网+答疑与调解”。组建街道社区群、教育群、机关团体群、企业协会群、律师法律工作者群共5个群体,由6名资深法官实行24小时全天候网上咨询和视频调解,随时解答法律问题的同时进行纠纷调解,大量矛盾纠纷在萌芽状态得到化解。该平台自2010年开通运行以来,共解答法律问题6000余个,大型网上集中答疑60余次。

四是加强诉调对接平台建设。将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来,建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台,引导当事人理性表达诉求。组建律师团队、陪审团队、法律服务自愿者团队三大团队以及邀请专业知识丰富、熟知行业规则的行业协会调解员和特邀调解员在诉调对接平台设立的调解工作室,办理法院委派或委托调解的案件。

五是加强专业性矛盾纠纷化解平台建设。针对交通事故、劳动争议、消费者权益保护等易发多发类型纠纷,皇姑区法院先后成立了交通法庭、劳动法庭和消费者权益保护法庭,这三个法庭的成立是审判工作保障民生、积极回应公民司法诉求,服务大局、顺应经济社会发展趋势的重要措施,也是创新社会管理的一次有益尝试。

三、完善制度、协调联动,确保多元化纠纷解决工作规范化、科学化、制度化

多元化纠纷解决工作具有较强的综合性,这就要求社会各部门参与的调解工作必须规范化、科学化、制度化。为此,建立了一套完整的工作机制。

一是实施立案前集中传唤调解制度。为使人民调解与诉前调解有效对接形成机制,在全国率先创立了“集中传唤制度”,实现了“有案必调、马上就办”的工作制度,实现运作流程高效、快捷化解纠纷。由立案一庭统一排序,把适用调解的案件,在立案前集中传唤双方当事人进行调解,减少了百姓经济负担,对于涉及征收集团串案470件纠纷以及物业纠纷800余件,通过诉前调解统一解决。使立案前的非诉讼调解对接工作落到实处,收到了较好的社会效果。

二是规范诉调对接制度。为了使立案前调解与各功能区(街道办事处)设立的诉前调解中心规范对接,精心制作《诉前调解流程图》,清晰地标明了每种纠纷从进口到解决及非诉的详尽处理方法,同时制定非诉档案统一由司法局保管的相关制度。

三是院、庭长参与多元化调解制度。制定并完善《关于皇姑法院院庭长参与多元化调解管理办法》,规定每天由院庭长带领一名调解员或人民陪审员在多元化纠纷解决办公室处理立案阶段分流出的纠纷,对适合调解并经双方当事人同意的民事纠纷进行诉前调解,构筑调解与判决适当分离的审判方式。目前已有165件纠纷经院庭长当场调解解决。

皇姑法院成立交通法庭,首次启用便成功调解一起交通事故损害赔偿案件

四是引入第三方参与纠纷化解工作机制。引入人大代表、政协委员、法律专家学者、律师等人员以独立第三人的身份参与审判工作,协助法院化解纠纷。建立和完善多元化解涉诉信访机制,突破了由法院单方面接访、信访人被动接受的传统接访模式,让第三方充分参与法院涉诉信访的接待、听证、核查、评价等工作,与法院共同化解矛盾纠纷,借助其第三方的中立、专业身份,提高化解社会矛盾的效果。

五是预立案登记制度。立案登记制实施后,案件受理数量激增,为有效缓解案多人少压力,实行预立案登记制度。即当事人来院立案时,如果双方同意进行诉前调解,可由相关审判庭的庭长及法官助理先行调解,调解不收取费用。调解成功的,制作协议书,不进入诉讼程序;调解不成功的,正常收费进入诉讼程序。自实行该制度以来,共有162件纠纷得到有效化解。既缓解了审判压力,又节省了当事人的时间成本和金钱成本。

四、强化保障、高效便捷,全面提升多元化纠纷解决工作质量

检验纠纷解决工作的唯一标准是调解的质量和效果。为了确保调解工作高效便捷、取得实实在在的效果,皇姑区法院加强了一系列保障措施:

一是强化调解资源下沉。探索设立社区巡回法庭,对全区124个社区、2个行政村化解纠纷进行指导并发挥审判职能。建立基层工作日制度,规定每周五作为深入基层工作日,民事法官到所负责的社区进行点对点对接,对社区人民调解中存在的问题通过调解员及时反馈,及时答疑,实现对基层调解员的面对面指导。同时组成由院长、副院长、资深庭长组成的专家性工作组到现场即时指导。开展多元化矛盾纠纷解决机制工作,落实法官进社区活动,全院90余名法官负责全区八大功能区的124个社区、2个行政村的法律咨询与答疑,手段多样、方法灵活,实现法院为全区人民提供全覆盖、无死角的法律服务。

皇姑法院成立商事纠纷调解室

二是强化调解确认的规范和权威。及时纠正人民调解、行业调解、行政调解所达成的调解协议中存在的协议内容不明确、内容违法等问题,明确调解协议只有在符合法律规定的条件下,才具有约束力,人民法院才能确认效力,并以裁定文书形式予以确认。截止目前,共有500余起涉及劳动争议、婚姻家庭、医疗等纠纷通过各类诉前调解组织调解后经法院确认,赋予非诉调解协议法律效力。

三是强化对调解人员的培训指导。通过举办培训班,观摩典型案件的庭审,经验交流会等各种方式,帮助调解员理解和掌握相关的法律法规、调解技巧,提高人民调解、行政调解规范化程度。先后对300余名人民调解员、40名特邀调解员进行了6次大型培训,通过聘请知名教授和选择经验丰富的审判人员授课及座谈,提升了调解员的法律素养和调解技能,进一步推动多元化纠纷解决机制的持续发展。

四是强化特定领域调解工作针对性。针对皇姑区在经济发展过程中发生的矛盾纠纷日益增多、土地征收拆迁补偿矛盾纠纷日益加剧的现状,行政机关在行政执法过程中出现的新情况,皇姑法院积极作为,将纠纷解决向前适度延伸。在功能区设立行政调解室,选派庭长进行非诉调解的有效对接,参与指导纠纷调解,并对全区专门从事征收的人员及干部300余人进行集中培训,完成了区委组织部门交给的培训任务。近二年通过诉前调解成功调处行政拆迁补偿纠纷80余起,获得了区委、区政府的高度肯定。

皇姑法院党组书记、院长张立斌在多元化纠纷调解办公室接待当事人,开展诉前调解工作

皇姑区法院作为最高人民法院确定的多元化纠纷解决机制改革示范法院,在全国、省市法院系统司法改革现场推进会上做经验交流。中国人民大学法学专家就社会治安综合治理立法及多元化解矛盾纠纷到院调研。先后荣获“辽宁省指导人民调解工作先进单位”“辽宁省诉讼服务中心示范法院”等荣誉称号。《中国审判》《人民法院报》、人民网、新华网等多家媒体报道皇姑区法院多元化纠纷解决机制改革工作。最高法院周强院长到院视察,对法院工作给予肯定。

皇姑区法院的多元化纠纷解决机制改革工作取得了初步成效,党委出台《皇姑区关于构建多元化矛盾纠纷解决机制的实施意见》,在法院成立多元化纠纷解决机制办公室,满足群众多元司法需求,案件呈现“四升三降”(调撤率上升、审限内结案率上升、实际执结率上升、服判息诉率上升;收案率下降、改判率下降)的良好审判态势,为全省法院推进诉调对接工作深入开展起到了很好的示范作用。

多元化纠纷解决机制改革是历史与时代赋予皇姑区法院的使命和职责,皇姑区法院将以创新的思维、脚踏实地的工作作风,让每一类纠纷都能通过最适合的方式得到解决,让当事人都能获得各自需要的、个性化的纠纷解决服务,通过调处纠纷、减少诉讼,满足人民群众多元司法需求。

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