云南省施甸县

完善多元纠纷解决机制 着力推进施甸平安建设

云南省施甸县位于滇西边陲保山市南部,是全国开展创先争优活动重大先进典型杨善洲同志的故里,并是善洲精神的发祥地。2006年以来,施甸县法院积极探索并建立和完善多元纠纷解决机制,化解了大量社会矛盾纠纷,维护了社会和谐稳定,有力地推进了施甸县平安建设,多次受到县委政府和上级法院的肯定以及周边法院考察学习借鉴。2007年至2018年,施甸县多次获得“云南省先进平安县”殊荣。2016年6月,施甸县法院被最高人民法院表彰为“全国法院党建工作先进集体”,先后荣获“云南省政法系统先进基层党组织”“第一批云南廉政文化示范点”“省级文明单位”“云南省优秀法院”“云南省法院文化示范单位”等荣誉称号。

全家福

一、基本情况和特点

施甸县是集山区、民族、贫困为一体的国家扶贫开发重点县之一。全县辖13个乡(镇)、137个村(居)委会、1659个村民小组。辖区内有彝族、布朗族等22个少数民族。2018年,全县总人口为34.63万。施甸县法院内设刑事审判庭、民一庭、民二庭、政治处、审判管理办公室等13个内设机构和4个人民法庭,现有干警70名,其中,有员额法官21名。自2007年9月以来,县法院结合当地乡土人情和司法实践,不断拓展人民群众参与司法渠道,截止2018年9月,受理并审结请求司法确认调解协议效力案件4755件。该院积极探索和完善多元纠纷解决机制呈现以下特点:

一是探索实践多元纠纷解决机制时间较早并持续不断。在2006年上半年,时任院长杨仙道同志即与政治处主任深入审判部门和人民法庭就开展多元纠纷解决机制工作进行调查研究,与一线法官探讨开展相关工作。2006年7月,法院领导班子调整后,新任院长普乐文同志着手研究建立多元纠纷解决机制,并力排众议于2007年9月决定受理第一件司法确认案件。现任院长李承先同志及党组班子成员强力推进多元纠纷解决机制的建设,使多元纠纷解决机制更加完善。

二是探索实践多元纠纷解决机制不断完善。2008年7月,施甸县法院出台《关于推行特邀人民调解员制度和建立诉调对接机制化解社会矛盾纠纷促进社会稳定和谐的意见》和《关于建立司法调解与行政调解对接机制化解行政纠纷促进社会和谐的意见》。这两个《意见》得到县委政法委的高度重视和支持,并以县委政法委文件印发各乡镇和县直各单位贯彻执行。2011年7月,施甸县法院制定了《关于贯彻执行<最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定>的规定》(共十条)。2012年12月,县法院在认真总结实践经验的基础上制定了《关于适用调解协议司法确认程序的若干意见》(共三十八条)。2013年8月,县法院制定了《关于深入推进诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革的总体方案》。

三是推行多元纠纷解决机制范围不断扩大。2008年,施甸县法院在部分村民委员会和县直机关聘任特邀调解员154名,聘任行政案件调解员(当时称协调员)36名。2013年8月,该院聘任特邀调解员扩大至县乡社会矛盾调处中心、各村委会、各村民小组和重点行业。

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四是适用多元纠纷解决机制受理案件数量不断上升。2008年,县法院受理并审结特邀调解员调处后当事人达成协议并申请司法确认案件6件,占当年全院审理民事案件结案总数的1.72%。2011年司法确认案件上升至465件,占当年民事案件结案总数的46.4%。2018年1月至9月30日,全院审结司法确认案件615件,占民商事案件结案总数的42.07%。

五是适用多元纠纷解决机制效率不断提高。近几年来,施甸县法院积极探索网络答疑、网上审查确认协议、及时制发司法确认裁定书等办案方式,最大限度地发挥了多元纠纷解决机制运行简便快捷的功能,提高了司法效率。在审结的4755件司法确认案件中,有2485件采用网络办案,占52.26%。采用网络审查并制发裁定书的案件,从收案至结案时间平均在10分钟内。最大限度地方便了特邀调解员及其案件当事人,节约了司法成本。

六是完善多元纠纷解决机制的法律效果与社会效果不断显现。近几年来,施甸县法院不断完善多元纠纷解决机制,取得了显著成效,司法改革应回并惠及了人民群众,受理案件逐年增加,并且有持续上升的势头,而且案件质量不断提高。在审结的4755件案件中,当事人或者案外人申请撤销原裁定的有2件,占0.04%;当事人自动履行4576件,自动履行率达96.24%;当事人申请强制执行179件(拖欠农民工工资系列案159件),占3.76%。施甸县委政府将县法院多元纠纷解决机制及其适用司法确认程序和要求作为全县“五道防线”建设的主要内容落实推进。施甸“五道防线”建设得到了中央社管综治办的肯定并推广应用。近三年来,全县特邀调解组织调解员成功化解矛盾纠纷5465件,调处成功率达96%,全县涉法涉诉信访大幅下降。

二、主要经验和做法

施甸县法院按照“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的要求,进一步强化多元纠纷解决机制改革,积极整合化解纠纷的各种力量,合理配置化解纠纷的各种资源,充分发挥了人民法院化解纠纷的功能,为深化多元纠纷解决机制改革积累了经验。

(一)建立诉非平台,完善工作机制

一是加强领导,明确责任。为保证多元纠纷解决机制的正常运转,2008年,施甸县法院成立了推行人民解决员制度和建立诉调对接机制化解社会矛盾纠纷工作领导小组,由党组书记、院长任组长,三名副院长和政治处主任任副组长,相关职能部门领导为成员,办公室设在政治处,并保持有三名工作人员办理日常事务,现已调整到审管办开展此项工作。二是建立诉调对接中心和审前调解窗口。以此“中心”和“窗口”作为多元纠纷解决机制的工作平台,并配备专职工作人员。在开展这项工作初期,施甸县法院明确立案庭工作人员专门负责此项工作。随着推行多元纠纷解决机制工作的不断拓展和诉调对接案件的不断增加,该院又在审判管理办公室配备三名工作人员,专门调研和起草相关制度和工作机制文件,并负责检查指导诉调对接案件质量评估及通报工作。三是配置办公设施,营造良好条件。为更好地开展多元纠纷解决机制工作,该院将原有的一个审判法庭改建为调解工作室,并设置相应的办公用品用具。该院在院机关诉讼服务中心加强诉非衔接平台建设的同时,注重在人民法庭打造诉非衔接平台。在姚关、由旺人民法庭设置审前调解室,凡涉及诉非案件和审前调解案件均在审前调解室办理,配备一名专职人员办公,实行圆桌式办案,并在调解室内悬挂“和为贵、诚为先、善为本”等箴言警句画匾,对调解纠纷起着潜移默化的作用,为解决工作营造了和谐氛围。四是完善诉前调解、委托解决和邀请调解机制。2008年以来,该院诉前调结案件446件,委托特邀调解员调结案件355件,邀请特邀调解员协助调结案件995件。

(二)建立名册制度,明确衔接关系

2008年7月,施甸县法院制定的《关于推选特邀人民调解员制度和建立诉调对接机制化解社会矛盾纠纷促进社会稳定和谐的意见》中,明确规定了担任特邀人民调解员的条件、产生范围和程序,以及特邀调解员证书的制作与颁发等制度。2013年和2017年,全县村级“两委”换届结束后,县法院及时组织开展特邀调解员的聘任和造册工作。2017年,在全县聘请的特邀调解组织1871个,特邀调解员2530名,其中,县调处中心1个7名,乡镇调处中心13个73名,村(社区)调解委员会137个544名,村(居)民调解小组1664个1664名,行业调解小组36个209名,人民陪审员兼特邀调解员33名。在特邀调解员中,县级人大代表57名、乡镇人大代表402名、县政协委员28名,人大代表和政协委员担任特邀解调员的人数占全县特邀调解员总数的19.25%。该院把特邀调解组织和特邀调解员名单编制成册,并呈送县政法委,发至县乡两级调处中心和该院的办案部门。特邀调解员名册及其联系电话发挥了法院与特邀调解员相互沟通信息、化解纠纷的桥梁和纽带作用。施甸县法院注重加强与行政机关和调解组织建立相应固定衔接关系。该院《总体方案》明确规定:审判管理办公室衔接县社会矛盾调处中心和县民政局特邀解决组织;刑事审判庭衔接甸阳派出所;行政审判庭衔接县交警大队、县国土资源局特邀调解组织;民一庭衔接仁和镇、何元乡、木老元派出所和司法所;民二庭衔接甸阳镇司法所;由旺法庭衔接辖区内4个乡镇和交警中队特邀调解组织;姚关法庭衔接辖区内5个乡镇的特邀调解组织;立案庭衔接县卫生系统特邀调解组织。衔接关系建立后,该院审管办在县调处中心设置办公桌椅并亮牌办公,在县民政局服务大厅设置司法确认案件服务台。

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(三)强化规范运作,注重业务指导

一是规范多元纠纷解决机制运作的五项原则。即:必须坚持党委政府领导、人大监督支持的原则;必须坚持积极稳妥、逐步推进的原则;必须坚持灵活性、适应性相结合的原则;必须坚持依法调解、尊重当事人意愿的原则;必须坚持简便快捷、不增加当事人负担的原则。二是严格规范了司法确认案件的受案范围和受理条件。该院规定除了14项不宜受理情形外并符合5项条件的必须受理。三是严格规范司法确认案件的审理期限,该院规定自收到司法确认申请书后3日内作出是否受理的决定,对于受理的案件必须在15日内审理完毕。四是严格规范了审查内容。五是严格规范了调解协议存在暇疵的处理方式。六是严格规范了司法确认案件的委托代理行为。七是规范了司法确认案件的法律文书,将司法确认申请书、裁定书等法律文书统一样式印发办案人员和当事人使用。八是规范了申请撤销司法确认裁定的条件和程序。该院在强化规范运作机制的同时,加强对审判人员和特邀调解员的业务指导。2008年以来,该院深入行政机关和乡村专门培训调解员达680余人次。除集中培训外,该院注重在实践中针对具体案件和具体问题进行业务指导。通过大量的集中培训和业务指导,原先存在的文书制作不规范、调解协议内容表述不明确等问题得到进一步解决。

(四)推行网络办案,提升质量效率

施甸县法院与行政机关和特邀组织建立相应固定的衔接关系的同时,在具备条件的特邀调解组织中,积极推行网络办案方式,方便了当事人,提升了司法确认案件的质量和效率。主要做法是:双方当事人在特邀调解员所在单位达成调解协议后,特邀调解员指导双方当事人制作协议书,并将打印的协议书交由双方当事人审阅校对后,特邀调解员将协议书电子文档传至法院办案人员进行审查。法院办案人员对无暇疵的调解协议书,当即制作裁定文书并传至特邀调解员打印并送达当事人。法院办案人员对有暇疵的协议书,即通过网络或电话直接与特邀调解员或者当事人说明完善理由并征求双方当事人意见,双方当事人同意修改完善后即制作裁定书传至调解员打印和送达。若协议书无修改情形,在正常情况下,法院办案人员从收到协议书电子文档至制作裁定书结束,均在10分钟内完成。这种网络办案的特点是法院办案人员能够前置审查解决协议,对存在问题能及时完善和纠正,有效避免瑕疵协议的发生,最大限度地提升了司法确认案件的质量和效率。同时,有效解决了当事人基于面子不愿上法院的思想顾虑和往返误工误时增加费用的问题。2013年1月至2018年9月,该院审判管理办公室采用网络办理司法确认案件2485件。

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(五)建立激励机制,落实经费保障

为推动和鼓励多元纠纷解决机制工作的健康发展,施甸县法院建立和坚持落实激励机制。2011年至今,每件司法确认案件补助特邀调解员50元,补助法院办案部门25元,年终一次兑现。经费在法院办案经费中列支。2010年以来,施甸县法院坚持把司法确认案件纳入案件质量评查评估和绩效考核,注重表彰奖励在推行多元纠纷解决机制工作中做出显著成绩部门和个人,每年度表彰一名最佳司法调解能手。该院多元纠纷解决机制工作领导小组成员、办公室主任在该院年度评选“十佳先锋干警”活动中,连续四年被表彰为“最佳工作创新能手”。该院每年表彰一批特邀调解组织及其调解员,办公室工作人员张关明同志在2013年度记录并制作司法确认裁定书269件,被该院表彰为“最佳司法记录能手”。

(六)公开诉非渠道,推进民主监督

在深化司法改革、推进司法公开三大平台建设中,施甸法院将可供选择的九种非诉讼纠纷解决方式和该院制定的多元纠纷解决机制文件全部在该院网站公布。该院上网公开可供选择的非诉讼纠纷解决方式为特邀调解、信望调解、自行和解、诉前调解、指导调解、委托调解、能动调解、庭外调解,行政调解达成协议并进行司法确认等九种方式和渠道。施甸县法院已两次将省市县乡四级人大代表和市县政协委员名册编制成册并印发各审判部门和有关单位,以便利人大代表和政协委员了解和监督该院完善多元纠纷解决机制改革和司法实践。

三、施甸县法院诉调对接纠纷解决机制实践中存在的问题

(一)立法尚不完善,配套法规缺失

目前,我国还没有一部专门针对规范多元化纠纷解决机制的法律,现行《民事诉讼法》对调解制度的规定过于原则性,最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》等具体的司法解释虽有一定的细化,但是如对于申请国家司法机关确认效力的调解协议方面,确认的范围、人员、程序等方面尚无详细的规定,导致其在实务中的适用性不强。同时,各种调解制度的独特性使得对于经由不同性质的调解所达成的协议不可一概而论,需根据特性“量体裁衣”。

(二)各相关职能单位或部门的联动不强、尚未形成共识

诉调对接机制是一项庞大的系统工程,应需要基层相关部门的配合才能有效发挥其功能,一些行政机关、乡镇、村委会对“诉调对接”机制重要性认识不到位,缺乏主动性和积极性,甚至认为法院是在推诿诉讼,有些部门单位虽然重视“诉调对接”机制的建设,但围绕这种机制推出的各项制度、各项举措或相互冲的,或各自为政,甚至是相互脱节、相互矛盾,无法形成对接合力。由于缺乏正确的认识和受到组织角度、人事角度、财力角度等方面的限制,即使两个部门从感性上认识到相互衔接的必要性,也不能真正实现对接,不能从根本上形成一项规范的工作机制。

(三)调解组织整体素质不高

目前基层人民调解组织成员的法律业务知识基础相当薄弱,主要靠其威望和情理进行调解,导致一些人民调解协议违反法律,当事人起诉要求履行时,法院难以支持,影响了人民调解的公信力。另外,由于缺乏一项具体的、行之有效的法院与人民调解的衔接机制,很难从组织上、程序上保障人民法院对之予以指导。简言之,尽管人民调解非常需要诉讼与法律知识的补给,但是法院输送这些基础知识的渠道却并不畅通,制约了人民调解能力的提高,进一步约束了人民调解工作的开展。

法庭干警为布朗族群众排忧解难

(四)调解工作管理机制不健全、缺乏激励机制

目前尚无专业的人民调解员队伍,缺乏科学有效的调解工作管理机制。另外,马克思主义唯物论认为,经济基础决定上层建筑,没有一个坚实的经济基础做保障,该诉调对接机制很难切实落到实处,从施甸县法院的实践来看,作为一项工作机制没有相应的物质保障,是难以维系的。目前,诉调对接既缺乏激励机制,又没有促进工作水平不断提升所需要的物质保障,导致调解工作随意性很大,积极性不高,导致人民调解工作呈瘫痪状态,诉调对接难以实现。

四、完善诉调对接纠纷解决机制的对策、建议

(一)建议完善诉调对接相关立法

到目前为止,如何开展诉调对接,其具体的操作程序、组织架构,诉调对接与其他诉讼程序的关系等在基层法院仍处于自我探索、内部改革的状态,成为法院的自选课题,有较大的随意性。完善关于诉调对接机制的相关法律法规,出台相应的工作规则与操作规范,从而具体指导、约束、监督诉调对接工作,从国家层面上为诉调对接机制的落实提供法律保障,保证该机制的规范化运作。

庭审调解

(二)建立整体联动机制,协调“诉调对接”各方

由于诉调对接是诉讼系统与法院外调解系统的对接,涉及到法院、行政机关、人民调解委员会等多方的参与,这就要在实践中充分重视各方的作用,避免把任务全都推到法院。此外“诉调对接”的各方之间并无直接的隶属关系,要求各方统一思想认识。同时,法院要强化其主导作用和监督职能,主动与当地党委、政府各部门、民间组织及社会公众加强沟通,建立积极有效的协作互动机制,加大对纠纷非诉解决方式的监督,防止纠纷解决的随意性,确保其公平和正义,防止纠纷解决的随意性,提高非诉调解的社会公信力。

(三)法院主动延伸服务职能,强化非诉调解指导

法院一方面可以通过定期或不定期开展以会代训、以案说法、旁听庭审等方式,实现法院和人民调解员的业务沟通与程序衔接,增强人民调解工作的规范性和科学性。另一方面法院要依托诉讼服务中心建立科学合理的诉前分流机制、立案疏导机制、专职调解机制等,针对不同的案件情形,分别进行委托调解、邀请调解、委派调解,对矛盾纠纷高发的基础村镇,派驻调解经验丰富、群众威信高、业务能力强的法官协助调解,将纠纷化解在基层、诉前,实现诉调对接工作的畅通化和高效化。

特邀调解员对当事人进行庭前调解工作

(四)建立规范调解工作管理机制和激励制约体制

资金支持是机制建设必不可少的部分,而有关的资金来源的保障则是需要更广泛的调度予以保证,这也要求司法和行政等多部门的共同合作才会有可能真正落实。建议申请政府拨付专项资金,用于人民调解的工作经费,作为治理社会的投入,确保调解人员能够获得相应的劳动报酬。同时,对人民调解员建立起考核评价与奖惩激励机制,充分挖掘调解人员的自觉性与能动性,使其工作落到实处,真正成为处理社会纠纷的一道强有力的防护屏障。同时可以通过人才库建设的方式建立专业性行业性调解人才后备资源体系,以确保调解机制可以长期有效的运行下去。

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